Контрольные полномочия банков в сфере соблюдения финансового законодательства
ФИНАНСОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
М.В.
МАКСИМОВ
М.В. Максимов, старший
преподаватель Академии налоговой полиции
ФСНП России.
Банки занимают важное место
в экономике любого современного
государства. Обеспечение стабильности
банковской системы представляет
значительный интерес для общества и
является одной из функций государства,
осуществление которой связано с решением
задач укрепления правопорядка в сфере
банковской деятельности. Одним из условий
их решения является осуществление контроля
и надзора в сфере банковской деятельности.
Эти вопросы в настоящее время находятся в
центре внимания российской общественности,
государственных деятелей и являются
предметом дискуссий ученых.
В
совместном Заявлении Правительства РФ и
Банка России от 30.12.01 г. "О Стратегии
развития банковского сектора Российской
Федерации" отмечается, что наряду с
проблемами банковского надзора в настоящее
время являются актуальными такие вопросы,
как контроль за валютными операциями,
соблюдение налогового и антимонопольного
законодательства в банковской сфере,
борьба с отмыванием доходов, полученных
преступным путем, и др. Можно полагать, что в
данном документе обозначены основные
направления контрольной и надзорной
деятельности в банковской сфере в
зависимости от ее содержания.
В
зависимости же от уровня контролирующих
субъектов в сфере банковской деятельности
можно выделить также такие направления, как
государственный контроль за деятельностью
Банка России и деятельность Банка России по
контролю и надзору за банками. Конституция
и федеральные законы устанавливают
определенные контрольные полномочия
Президента РФ и Государственной Думы РФ в
отношении Банка России. Отдельные вопросы
деятельности Банка России контролируются
Счетной палатой РФ, органами прокуратуры,
налоговыми и иными контролирующими
органами государства в соответствии с их
компетенцией, установленной федеральными
законами. Деятельность Банка России по
контролю и надзору за кредитными
организациями осуществляется в
соответствии с Законом о Банке России и
нормативными актами Банка России, которые
предусматривают непрерывный анализ и
сопоставление экономических показателей
банков на основе их ежемесячных отчетов, а
также их инспектирование и проверку
соблюдения ими законодательства РФ и
нормативных актов Банка России. Кроме того,
банки подлежат обязательной ежегодной
аудиторской проверке согласно ст. 7 Закона
об аудиторской деятельности <*>.
--------------------------------
<*> См.: Федеральный
закон от 07.08.01 N 119-ФЗ "Об аудиторской
деятельности" // СЗ РФ. 2001. N 33(1). Ст. 3422.
По
мере развития общества и государства
происходит поиск новых форм и методов
контроля и надзора, нацеленных на создание
в обществе режима законности, в том числе и
в банковской сфере. В связи с этим
представляется возможным рассматривать
контроль банков за соблюдением финансового
законодательства их клиентами как
самостоятельное направление контроля в
сфере банковской деятельности.
Действительно, вступая с клиентами в
гражданско-правовые отношения и совершая
по их поручениям расчетные и иные операции,
банки обязаны следить за законностью этих
операций с точки зрения соблюдения, в
частности, валютного и налогового
законодательства, а также законодательства
о противодействии легализации (отмыванию)
доходов, полученных преступным путем. При
этом банки выступают в качестве агентов,
уполномоченных государством на
осуществление контрольных полномочий в
соответствии с законодательством.
Подавляющее большинство денежных расчетов
в Российской Федерации происходит с
участием или под контролем банков.
Безналичные расчеты согласно ст. 861 ГК РФ
производятся с участием кредитных
организаций. А в соответствии с Положением
Банка России от 05.01.98 N 14-П кредитные
организации обязаны контролировать своих
клиентов в части соблюдения ими порядка
ведения кассовых операций, установления
лимита остатка кассы, соблюдения порядка и
сроков инкассации наличных денежных
средств и т.д. Таким образом, банкам
доступны информация практически о всех
денежных потоках (как в безналичной, так и в
наличной формах) и сведения об их
владельцах. Это создает техническую
возможность осуществления банками
контроля за денежными потоками на предмет
соответствия соответствующих операций
законодательству.
Таким образом, исходя
из публичных интересов и технических
возможностей банков, представляется
обоснованным возложение на них
обязанностей по осуществлению контроля за
соблюдением их клиентами норм финансового
законодательства и предоставление им для
этого необходимых полномочий.
Современное законодательство
предусматривает обязанности банков по
контролю за соблюдением их клиентами
валютного законодательства, а также
законодательства о налогах и сборах, что
позволяет отнести их к субъектам
финансового контроля.
Ст. 11 Закона о
валютном контроле <*> определяет, что
уполномоченные банки обязаны осуществлять
контроль за проводимыми в Российской
Федерации резидентами и нерезидентами
валютными операциями, за соответствием
этих операций законодательству, условиям
лицензий и разрешений, а также за
соблюдением ими нормативных правовых актов
органов валютного контроля и проводить
проверки валютных операций резидентов и
нерезидентов в Российской Федерации. Таким
образом, валютное законодательство в
достаточно полной мере определяет правовое
положение уполномоченных банков как
агентов валютного контроля.
--------------------------------
<*> См.: Закон РФ от
09.10.92 N 3615-1 "О валютном регулировании и
валютном контроле" // Ведомости Съезда
народных депутатов Российской Федерации и
Верховного Совета Российской Федерации. 1992.
N 45. Ст. 2542; СЗ РФ. 1999. N 1. Ст. 1; N 28. Ст. 3461; 2001. N 23.
Ст. 2290; N 33 (ч. 1). Ст. 3422.
По аналогии с
нормами валютного законодательства, по
совокупности полномочий банков по
осуществлению контроля за соблюдением их
клиентами законодательства о налогах и
сборах, представляется возможным
рассматривать банки в качестве агентов
налогового контроля. Этот термин раньше не
применялся, а законодательство о налогах и
сборах не содержит его определения. Тем не
менее идею о допустимости использования
такого понятия в финансово-правовой науке
впервые в конце 90-х годов прошлого столетия
высказал профессор Кучеров И.И. Эта идея
получила дальнейшее развитие в трудах его
учеников. В одном из них предлагается
"агентами налогового контроля считать
уполномоченные государством организации,
на которых в соответствии с законами
возложены обязанности по осуществлению
контроля за своевременностью и полнотой
уплаты налогов и сборов
налогоплательщиками" <*>. Поскольку
законодательство о налогах и сборах
предусматривает обязанности банков как
особых участников налоговых
правоотношений, обосновывается
предложение о признании банков в качестве
агентов налогового контроля.
--------------------------------
<*> См., например:
Максимов М.В. Банки как агенты налогового
контроля // Консультант. 2000. N 4. С. 63 - 67.
В
качестве специальных обязанностей банков
рассматриваются такие их обязанности,
которые не связаны с осуществлением ими
обязанностей налогоплательщиков и
налоговых агентов.
Так, ст. 86 НК РФ
обязывает банки открывать банковские счета
организациям, индивидуальным
предпринимателям только при предъявлении
ими свидетельства о постановке на учет в
налоговом органе и в пятидневный срок
сообщать в налоговый орган по месту их
учета об открытии или закрытии счетов.
Из этого следует, что перед открытием
налогоплательщику банковского счета банк
обязан проверить, что он действительно
состоит на учете в налоговом органе,
потребовав от него предъявления
соответствующего свидетельства. Чтобы
удостовериться в подлинности
предъявленного свидетельства, банк в
кратчайший срок (пять дней) сообщает об
открытии счета налогоплательщику в
налоговый орган по месту его учета. Таким
образом, банк осуществляет контроль за
соблюдением налогоплательщиками
установленного порядка постановки на
налоговый учет, то есть выполняет функции
агента налогового контроля, что в данном
случае носит характер предварительного
налогового контроля.
По мнению автора,
норма ст. 86 НК РФ является несовершенной,
так как не содержит прямого запрета на
осуществление расходных операций с
банковского счета с момента его открытия до
получения банком подтверждения налогового
органа о получении им сообщения банка об
открытии банковского счета своему клиенту.
Данный вопрос регулируется пунктом 7 Указа
Президента РФ от 18.08.96 N 1212 "О мерах по
повышению собираемости налогов и других
обязательных платежей и упорядочению
наличного и безналичного денежного
обращения", где говорится, что операции по
снятию (перечислению) денежных средств с
банковского счета начинают производиться
только после получения кредитной
организацией от налогового органа
подтверждения о получении указанного
извещения.
Это имеет существенное
значение для налогового контроля.
Поскольку ст. 30 Закона о банках не
ограничивает количество открываемых
клиентам банковских счетов, складывается
ситуация, при которой недобросовестный
налогоплательщик в случае предъявления ему
требования об уплате налога за короткий
промежуток времени может открыть счет в
другом банке (до получения банком
очередного требования об уплате налога от
налогового органа), распродав имущество и
активы, перечислить выручку на счета
третьих лиц и создать ситуацию, когда к нему
будет бессмысленно применять меры по
обеспечению уплаты налогов.
Государству может быть нанесен прямой
ущерб, а налоговый орган не сможет принять
никаких мер по предотвращению налогового
правонарушения в силу того, что не смог
своевременно предъявить требования по
уплате налогов к вновь открытому счету
недоимщика. Таким образом, порядок,
устанавливающий возможность расходования
денежных средств с вновь открытого
банковского счета налогоплательщика
только после надлежащего уведомления
налогового органа, следует признать
общественно значимым и обоснованным.
В
связи с изложенным представляется
целесообразным включить в НК РФ норму,
предусматривающую невозможность
расходования денежных средств со счета
налогоплательщика. При этом представляется
необходимым обратиться к Президенту РФ с
предложением об отмене пункта 7 Указа N 1212
как содержащего норму, противоречащую п. 2
ст. 86 НК РФ, обязывающего банки выдавать
налоговым органам справки по операциям и
счетам организаций и граждан,
осуществляющих предпринимательскую
деятельность без образования юридического
лица, в порядке, определяемом
законодательством Российской Федерации, в
течение пяти дней после мотивированного
запроса налогового органа. А в абзаце
первом пункта 7 Указа N 1212 установлен
трехдневный срок для такого сообщения.
Следующей проблемой, с которой
сталкиваются банки при выполнении
обязанностей, предусмотренных ст. 86 НК РФ,
является определение налогового органа, в
который следует сообщать об открытии счета
обособленному подразделению (например,
филиалу) организации-налогоплательщика. До
сих пор не ясно, в какой налоговый орган
направлять такое сообщение - в налоговый
орган, в котором состоит на учете сама
организация, или налоговый орган по месту
учета ее обособленного подразделения.
Обязанность банка по предоставлению
существенно важной для налогового контроля
информации является одной из важнейших
функций, выполняемых банками в процессе
налогового контроля. В действительности же
речь идет не о простом извещении или
уведомлении налогового органа, а о
предоставлении справок, то есть
составлении отчетов по формам, необходимым
для проведения налогового контроля. В
данном случае в процессе подготовки
соответствующей справки банк
систематизирует и анализирует финансовую
информацию, при этом недостоверность такой
информации, по мнению автора, должна
рассматриваться как непредоставление
информации, влекущее за собой
ответственность, предусмотренную ст. 135.1 НК
РФ.
Важно отметить еще одно
обстоятельство, касающееся предоставления
информации, необходимой для проведения
налогового контроля. Указанная процедура
не относится к счетам физических лиц, т.к.,
во-первых, обязанность сообщать справки по
таким счетам не предусмотрена ст. 86 НК РФ, а
во-вторых, ст. 26 Закона о банках. При этом
следует отметить, что данные положения, по
мнению автора, не ограничивают
предоставление отдельных видов информации,
необходимой для проведения налогового
контроля за расходами физического лица, как
будет рассмотрено ниже. Кроме того,
необходимо констатировать, что банки
согласно ст. 26 Закона о банках обязаны
предоставлять (с согласия прокурора)
справки по счетам физических лиц органам
предварительного следствия, к которым
относятся и органы Федеральной службы
налоговой полиции.
Налоговый кодекс
прямо не предусматривает участие банков в
осуществлении налогового контроля за
расходами физических лиц. Однако, как и в
ситуации с учетом налогоплательщиков,
существует норма, фактически
предусматривающая участие банков в данном
процессе. Эта норма установлена Указом
Президента РФ от 23.05.94 N 1006 "Об осуществлении
комплексных мер по своевременному и
полному внесению в бюджет налогов и иных
обязательных платежей", в пункте 8 которого
установлена обязанность банков по
информированию налоговых органов о
совершении физическими лицами (включая
нерезидентов) операций на сумму,
эквивалентную 10 тысячам долларов США и
выше.
НК РФ же предусмотрен
ограниченный перечень сделок и иных
действий физического лица, связанных с
имуществом, информация о которых должна
быть предоставлена соответствующими
организациями или уполномоченными лицами в
налоговый орган. К ним относятся: сделки
купли-продажи недвижимости, регистрация
механических транспортных средств, сделки
купли-продажи ценных бумаг, сделки
купли-продажи культурных ценностей, сделки
с золотом в слитках.
Представляется, что
обязанность банков сообщать о совершении
физическими лицами операций на сумму,
эквивалентную 10 тысячам долларов США, по
своей природе также относится к области
налогового контроля за расходами
физических лиц. Однако эта норма не нашла
отражения в ст. 86.2 НК РФ.
Предельная
сумма для контроля (в данном случае - сумма,
эквивалентная 10 тысячам долларов США), по
мнению автора, должна соответствовать
понятиям существенности расхода либо
операции, т.к. все сделки и действия,
перечисленные в ст. 86.2 НК РФ,
предусматривают высокую стоимость
объектов купли-продажи (регистрируемых
объектов) и существенно влияют на выявление
достоверности предоставляемых налоговому
органу физическим лицом сведений о своих
доходах и расходах, что, собственно, и
является основной целью налогового
контроля за расходами физического лица,
"установление соответствия между крупными
расходами физического лица и его доходами",
как изложено в ст. 86.1 НК РФ.
При этом
следует иметь в виду одно существенное
обстоятельство, которое вносит некоторые
коррективы в процесс законодательного
признания
