О некоторых сложных вопросах правового регулирования финансовых основ местного самоуправления
в расходах над имеющимися доходами местных
бюджетов). Эта проблема может возникнуть
как на стадии формирования бюджета
(плановый дефицит бюджета), так и на стадии
его исполнения (фактический дефицит
бюджета). Плановый и фактический дефициты
бюджета могут значительно различаться, в
частности, в случае, когда с целью занижения
планового дефицита органы местного
самоуправления завышают плановые доходы
бюджета, например, включая в них
значительную часть недоимки по местным
налогам и сборам, хотя очевидно, что ее
взыскание явно нереально. Такое бюджетное
планирование основано на самообмане и
противоречит цели утверждения бюджета -
оптимизации структуры доходов и расходов
бюджета, поскольку заранее
предусматривает, что фактическая структура
бюджета будет отличаться от плановой.
Решение проблемы планового дефицита
бюджета возможно в форме повышения
плановых доходов и сокращения плановых
расходов бюджета. Первое обычно
реализуется путем составления и исполнения
плана мероприятий по повышению доходов
бюджета, при этом наиболее важным моментом
является условие включения в него только
реально выполнимых мероприятий. Второе
реализуется в форме установления
приоритетов в очередности осуществления
расходов бюджета и исключения из них
наименее важных. При этом такие приоритеты
должны основываться на следующем.
Органы местного самоуправления не свободны
в выборе обязательств, которые они будут и,
соответственно, не будут исполнять за счет
средств бюджета. Их действия определяются,
в частности, правовыми актами,
установившими бюджетные обязательства
муниципального образования, требования
которых в условиях недостаточности
бюджетных средств начинают противоречить
друг другу, что влечет необходимость
применения коллизионных норм. Таким
образом, очередность исполнения
обязательств за счет бюджета при
недостатке бюджетных средств определяется
в первую очередь юридической силой
установивших их правовых актов:
непосредственно Конституцией Российской
Федерации; международными договорами
Российской Федерации; федеральными
конституционными законами; федеральными
законами; актами Президента Российской
Федерации; актами правительства Российской
Федерации; законами субъектов РФ, уставом
муниципального образования, правовыми
актами представительных органов местного
самоуправления, правовыми актами иных
органов местного самоуправления.
Эта
очередность может быть изменена правовым
актом представительного органа местного
самоуправления о бюджете муниципального
образования только в отношении бюджетных
обязательств, установленных иными
правовыми актами представительного и
других органов местного самоуправления.
Решение представительного органа местного
самоуправления об утверждении местного
бюджета не может предусматривать
исключение из него расходов, вытекающих из
бюджетных обязательств муниципального
образования, установленных правовыми
актами РФ и субъекта РФ или уставом данного
муниципального образования, либо изменить
их указанную выше очередность. В частности,
как нарушение бюджетного законодательства
следует рассматривать включение в местный
бюджет расходов на капитальное
строительство, предоставление кредитов
юридическим лицам или списание
задолженности плательщиков налогов в
местный бюджет в условиях, когда не
полностью финансируются расходы
муниципальных образований на обеспечение
населения бюджетными услугами на уровне
минимальных государственных социальных
стандартов.
16. Одним из направлений
совершенствования структуры расходов
бюджетов муниципальных образований
является передача средств, ранее
направляемых на содержание бюджетных
учреждений, в качестве адресной социальной
помощи нуждающимся в ней гражданам.
Повышение эффективности и качества
результатов какой-либо деятельности, в том
числе услуг, оказываемых муниципальными
бюджетными учреждениями, возможно только в
случае, если субъект, на которого
направлена эта деятельность, имеет
реальную возможность выбирать в условиях
конкуренции организацию, ведущую эту
деятельность, осуществлять приемку
результатов этой деятельности и требовать
при этом повышения их качества. Для
реализации этой цели оплата результатов
любой деятельности, в том числе оказания
услуг, должна осуществляться
непосредственно получателем этих
результатов. Следовательно, основным
направлением реформирования системы
бесплатных государственных и
муниципальных услуг должен быть переход от
бюджетного финансирования организаций,
оказывающих эти услуги, к финансированию
соответствующих групп населения.
17.
Кассовое исполнение местного бюджета и
кассовое обслуживание органов местного
самоуправления включают в себя в качестве
первого этапа открытие в банках
соответственно счетов бюджета и счетов
органов местного самоуправления. Средства
местного бюджета являются собственностью
муниципального образования, поэтому
договор банковского счета на проведение
операций со средствами бюджета должен
заключаться от имени самого муниципального
образования. Из вышеизложенного можно
сделать вывод о том, что открытие счетов
местного бюджета на имя финансовых органов
местного самоуправления является
неправомерным. В равной степени
неправомерным следует считать открытие
счетов федерального бюджета на имя
Министерства финансов Российской
Федерации, а счетов бюджетов субъектов
Российской Федерации - на имя их финансовых
управлений.
Правильное оформление
счетов бюджета должно предусматривать
указание в качестве владельца счета
соответствующего государственного
(Российская Федерация или ее субъект) либо
муниципального образования. При этом
должностным лицом, осуществляющим
распоряжение счетом, должно быть лицо,
указанное в правовом акте, устанавливающем
порядок исполнения бюджета, например
министр финансов Российской Федерации,
начальник финансового управления
администрации края, области (министр
финансов республики в составе Российской
Федерации), начальник финансового отдела
администрации района (города), глава
администрации сельского муниципального
образования.
18. Один из факторов
реформирования бюджетной политики
муниципальных образований - минимизация
расходов, осуществляемых из местных
бюджетов, на оказание помощи предприятиям,
не относящимся к муниципальным, в т.ч. в
форме их кредитования. Исключение в
отношении муниципальных предприятий
обосновано принципом их создания, который
состоит в том, что государственные и
муниципальные предприятия нужно создавать
только в тех отраслях деятельности, которые
по объективным причинам не могут обойтись
без государственного (муниципального)
контроля и поддержки, а также в
монополизированных отраслях деятельности
с целью создания в них конкурентной
среды.
19. Нормы БК, предусматривающие
ограничение размера дефицита бюджета
муниципального образования, содержат
противоречия. Ст. 92 БК предусматривает, что
размер дефицита местного бюджета не может
превышать 10 процентов от дохода местного
бюджета без учета финансовой помощи из
федерального бюджета и бюджета субъекта РФ,
а ст. 111 - что предельный объем заемных
средств, направляемых муниципальным
образованием в течение текущего года на
финансирование дефицита местного бюджета,
составляет 15 процентов расходов местного
бюджета.
При этом речь идет практически
об одном и том же показателе, поскольку
согласно ст. 96 БК источниками
финансирования дефицита местного бюджета
могут быть только заемные средства, за
исключением доходов от продажи
муниципального имущества и изменения
остатков средств на счетах местного
бюджета, составляющих по сравнению с
заимствованиями незначительную сумму. Эту
неточность законодателя можно устранить,
если трактовать указанные нормы исходя из
буквы закона. При этом противоречий между
положениями ст. 92 и ст. 111 БК, строго говоря,
нет. Есть лишь ужесточение (а следовательно,
и поглощение) одной из норм другой. Исходя
из этой логики применению подлежит норма БК
РФ о предельном размере дефицита бюджета
муниципального образования в 10 процентов
доходов бюджета без учета финансовой
помощи из вышестоящих бюджетов.
20.
Оптимальной бюджетной политикой
муниципального образования является
принятие бездефицитного бюджета.
Нецелесообразность принятия бюджета с
дефицитом заключается в следующем.
Получатели бюджетных средств при принятии
бюджета с дефицитом исходят из сумм
расходов, предусмотренных для них в
соответствующих расходных статьях бюджета
муниципального образования. Однако
получает каждый из них эти средства в
размере, меньшем в среднем на процент
дефицита бюджета. Это приводит к ошибкам в
планировании и осуществлении расходов
получателями бюджетных средств, а
следовательно, и к их убыткам. Кроме того,
принятие бюджета с дефицитом позволяет
исполнительному органу местного
самоуправления произвольно устанавливать
различную степень обеспеченности
получателей бюджетными средствами,
объясняя это каждый раз дефицитом бюджета,
что противоречит основной цели принятия
представительным органом местного
самоуправления бюджета - точной
регламентации расходов получателями
бюджетных средств.
Принятие бюджетов с
дефицитом обусловлено превышением
расходов бюджета над его доходами и влечет
осуществление внутренних и внешних
долгосрочных и среднесрочных
заимствований. Привлечение заимствований
приводит к необходимости осуществления
затрат на обслуживание долга (выплату
процентов), а через некоторое время - и к
необходимости погашения основной суммы
займа.
В результате в среднем через
несколько лет бюджетная ситуация меняется
(за исключением маловероятного варианта
быстрого выхода из финансовых трудностей)
на противоположную: от возможности
благодаря займам осуществлять расходы в
размерах, превышающих доходы бюджета, до
необходимости сокращать расходы до размера
ниже доходов бюджета. При этом в той мере, в
которой снижение расходов бюджета ниже их
минимального размера невозможно, указанное
изменение бюджетной ситуации приведет к
необходимости увеличения налогового
бремени на граждан сверх разумной меры или
отказа от выполнения обязательств по
заимствованиям.
Таким образом, принятие
бюджетов с дефицитом и осуществление
заимствований через некоторое время влекут
одно из следующих последствий:
-
сокращение необходимых расходов бюджета и
(или) дополнительное увеличение налогового
бремени;
- отказ от выполнения
обязательств по внутренним и (или) внешним
заимствованиям;
- преодоление
Российской Федерацией, субъектом
Российской Федерации, муниципальным
образованием финансовых трудностей без
сокращения расходов бюджета и (или)
дополнительного увеличения налогового
бремени.
Указанные в пункте первом
последствия нарушают предусмотренные
Конституцией РФ права граждан Российской
Федерации, обеспечение которых невозможно
без поддержания необходимого уровня
расходов бюджета.
Указанные в пункте
втором последствия - отказ от выполнения
обязательств по внутренним и (или) внешним
заимствованиям - являются нарушением
обязательственных прав граждан Российской
Федерации или иностранных
граждан-инвесторов (кредиторов).
Наступление же предусмотренных в пункте
третьем благоприятных последствий
осуществления заимствований - преодоления
Российской Федерацией, ее субъектом,
муниципальным образованием финансовых
трудностей без сокращения расходов бюджета
и (или) дополнительного увеличения
налогового бремени - является, как
показывает практика бюджетного
планирования Российской Федерации и других
государств в условиях глубокого
финансового кризиса, гораздо менее
вероятным, чем наступление предусмотренных
пунктами первым и вторым неблагоприятных
последствий.
Исходя из вышеизложенного,
принятие бюджетов всех уровней с дефицитом
необходимо признать не только
нецелесообразным, но и неправомерным.
Исключение из этого правила,
соответствующее указанному выше третьему
варианту последствий принятия бюджета с
дефицитом, возможно только в случае, когда
причина, обусловливающая недостаток
доходов бюджета по отношению к его
расходам, является объективно
краткосрочной, и в последующие финансовые
годы заимствования бюджета не потребуются.
Однако причины принятия бюджета с
дефицитом являются, как правило, системными
и потому долговременными. Таким образом,
отрицательные последствия принятия
бюджета с дефицитом гораздо более вероятны.
Следствием этого вывода является
необходимость внесения изменений в
законодательство, предусматривающих
запрет на принятие бюджетов всех уровней с
дефицитом.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным голосованием
12.12.1993)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 19.05.1995 N 81-ФЗ
"О ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПОСОБИЯХ ГРАЖДАНАМ,
ИМЕЮЩИМ ДЕТЕЙ"
(принят ГД ФС РФ
26.04.1995)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 28.08.1995 N
154-ФЗ
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В
РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
12.08.1995)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 25.09.1997 N
126-ФЗ
"О ФИНАНСОВЫХ ОСНОВАХ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
10.09.1997)
"БЮДЖЕТНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ" от 31.07.1998 N 145-ФЗ
(принят ГД ФС
РФ 17.07.1998)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ
от 15.08.2001 N 584
"О ПРОГРАММЕ РАЗВИТИЯ
БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ НА ПЕРИОД ДО 2005 ГОДА"
Конституционное и муниципальное право, N 3,
2002
