О некоторых сложных вопросах правового регулирования финансовых основ местного самоуправления
минимальные размеры отчислений от
федеральных налогов, указанные в п. 4 данной
статьи, гарантируют только общий объем
отчислений всем муниципальным
образованиям данного субъекта РФ и именно
поэтому указаны в данном пункте как
минимальные отчисления "в среднем" по
субъекту РФ. Таким образом, п. 4 ст. 7
вышеуказанного Закона не устанавливает
конкретному муниципальному образованию
гарантированных минимальных нормативов
отчислений от указанных в нем федеральных
законов.
6. Муниципальные образования, в
границах территории которых созданы другие
муниципальные образования, могут быть
наделены законами субъекта РФ
государственными полномочиями по
разграничению доходов между их бюджетами.
При этом такое наделение нельзя считать
противоречащим федеральному
законодательству, поскольку оно не
ограничивает виды делегируемых
государственных полномочий. Кроме того,
формально - юридически оно не приводит к
подчиненности одного муниципального
образования другому, которая не
допускается согласно п. 3 ст. 6 Федерального
закона "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации" (под такой подчиненностью
следует понимать, например, право назначать
должностных лиц нижестоящего
муниципального образования или принимать
обязательные для него решения, но не
возможность осуществлять правовое
регулирование, установленную Конституцией
Российской Федерации для взаимоотношений
муниципальных образований и субъектов
Российской Федерации, хотя в их рамках
подчиненность не допускается п. 5 ст. 14 этого
Федерального закона в той же степени, в
какой она не допускается между
муниципальными образованиями различного
территориального уровня).
7.
Рассмотрение бюджетных разногласий между
исполнительными органами государственной
власти субъекта Российской Федерации и
исполнительными органами местного
самоуправления муниципального образования
должно обеспечивать достижение трех
целей:
- учет всех аргументов сторон;
- исправление допущенных другой стороной
ошибок путем обжалования ее действий и
решений в вышестоящую инстанцию;
-
последовательное уточнение формул расчета
нормативов отчислений в бюджет
муниципального образования от федеральных
налогов и налогов субъекта Российской
Федерации и размеров дотаций
муниципальному образованию в случае
получения в результате расчета по ним
необъективных показателей межбюджетных
отношений в целях получения в итоге таких
формул, которые учитывают все факторы,
влияющие на установление реальных
показателей межбюджетных отношений.
Не
допускается изменение полученных по
утвержденным формулам расчета нормативов
отчислений от регулирующих доходов и
размеров дотаций муниципальному
образованию без одновременной
корректировки этих формул.
8. Согласно
ст. 6 БК РФ дотации - это бюджетные средства,
предоставляемые бюджету другого уровня
бюджетной системы Российской Федерации на
безвозмездной и безвозвратной основах для
покрытия текущих расходов. При этом
необходимо учитывать терминологическую
тонкость, которая заключается в том, что
дотации и средства, выделяемые из фонда
финансовой поддержки муниципальных
образований, - это одни и те же средства
(если речь в обоих случаях идет о финансовой
помощи из бюджета субъекта РФ). Это
подтверждается соотношением норм БК РФ о
формах финансовой помощи из федерального
бюджета бюджетам субъектов РФ и из бюджета
субъекта РФ местным бюджетам на
выравнивание уровня минимальной бюджетной
обеспеченности (ст. 133 и 139 БК РФ).
9. Целью
бюджетного регулирования должно являться
не только выравнивание уровня бюджетной
обеспеченности муниципальных образований,
но и стимулирование получения ими
максимальных доходов. Одним из важнейших
условий, обеспечивающих
заинтересованность муниципальных
образований в увеличении доходов их
бюджетов, является отказ от распределения
регулирующих доходов и финансовой помощи
бюджетам муниципальных образований
методом "от достигнутого" и компенсации
всего дефицита бюджетов муниципальных
образований независимо от причин его
возникновения. Поэтому единые формулы
распределения регулирующих доходов и
финансовой помощи муниципальным
образованиям должны основываться на
нормативных доходах (в т.ч. налоговом
потенциале муниципальных образований) и
нормативных расходах местных бюджетов, а не
на их фактических доходах и расходах.
10.
Важнейшей проблемой межбюджетных
отношений субъектов РФ и муниципальных
образований является степень
обоснованности пересмотра нормативов
отчислений от регулирующих доходов и долей
фонда финансовой поддержки муниципальных
образований, зачисляемых в местные бюджеты.
Исходя из требования стабильности
межбюджетных отношений, целесообразно
установить, что доли федеральных налогов,
налогов субъекта РФ и средств фонда
финансовой поддержки муниципальных
образований, а также размеры субвенций,
передаваемых в бюджет муниципального
образования, могут быть пересмотрены на
текущий финансовый год путем внесения
соответствующих изменений в закон о
бюджете субъекта РФ только в случаях
обнаружения ошибки, допущенной при
осуществлении этих расчетов, или изменения
налогового законодательства Российской
Федерации. Доли федеральных налогов,
налогов субъекта РФ, относящихся к
регулирующим доходам, а также размеры
средств, выделяемых из фонда финансовой
поддержки муниципальных образований,
установленные на текущий финансовый год,
могут быть пересмотрены на следующий
финансовый год только в указанных выше
случаях, а также при изменении законом
субъекта РФ методики (формул) их расчета при
условии окончания срока, на который они
были установлены (в части долей отчислений,
установленных на определенный срок), и без
такого условия (в части долей отчислений,
установленных на неопределенный срок).
При неизменности налогового
законодательства и обеспечении точности
расчетов различия в нормативах бюджетной
обеспеченности даже при правильном
построении формулы расчета нормативов
отчислений от федеральных и региональных
налогов и сборов, обеспечивающих в год их
утверждения примерное равенство
нормативов бюджетной обеспеченности, в
последующем году могут возникнуть в общем
случае по следующим основаниям:
-
изменения общих размеров налогов и сборов
без значительного изменения структуры
объектов налогообложения (т.е. соотношения
налоговой базы по различным налогам и
сборам);
- значительного изменения
структуры объектов налогообложения в связи
с возникновением в нескольких
муниципальных образованиях новых крупных
объектов налогообложения (например,
введением в действие крупных
предприятий).
Первое основание является
результатом деятельности органов местного
самоуправления по увеличению налогов и
сборов на их территории и не может служить
причиной пересмотра нормативов отчислений
в местные бюджеты от федеральных и
региональных налогов и сборов, поскольку
соответствующее изменение нормативов
бюджетной обеспеченности муниципальные
образования "заслужили" своей
деятельностью.
Второе основание мало
зависит от деятельности органов местного
самоуправления, если считать их влияние на
возникновение новых объектов не
определяющим, и влечет необоснованное
изменение соотношения нормативов
бюджетной обеспеченности в различных
муниципальных образованиях в случае, если
формулы расчета нормативов отчислений в
местные бюджеты от федеральных и
региональных налогов и сборов не учитывают
изменение структуры объектов
налогообложения как фактор изменения
нормативов бюджетной обеспеченности. В
этом случае указанные формулы должны быть
пересмотрены.
11. При распределении
средств фонда финансовой поддержки
муниципальных образований ставится задача
достижения одновременно двух целей
межбюджетного регулирования - выравнивание
бюджетной обеспеченности муниципальных
образований и стимулирование их усилий по
повышению доходов местных бюджетов. Эти
две, казалось бы, взаимно противоречащие
цели можно достичь одновременно при
применении следующей методики.
Дефицит
или профицит бюджета любого уровня
бюджетной системы Российской Федерации
обусловлены двумя группами факторов -
объективными (например, наличием на
территории соответствующего
государственного или муниципального
образования месторождений полезных
ископаемых, крупных предприятий и других
объектов налогообложения) и субъективными
(например, эффективностью организации
государственной власти или местного
самоуправления на данной территории).
Представляется, что именно это
разграничение факторов бюджетной
обеспеченности и должно определять цели
межбюджетного регулирования:
компенсировать влияние объективных
факторов и оставлять неизменными различия
в бюджетной обеспеченности, обусловленные
влиянием субъективных факторов.
Следовательно, стимулирующая функция
межбюджетного регулирования должна
обеспечить воздействие только на
субъективные факторы бюджетной
обеспеченности государственных и
муниципальных образований.
При этом
основной задачей становится разграничение
факторов бюджетной обеспеченности на
объективные и субъективные. Исследовав эту
проблему, можно сделать вывод, что
предлагаемые нами способы расчета доходов
бюджетов - исходя из данных базового
периода с учетом изменения структуры
объектов налогообложения, прогноза
инфляции, увеличения степени собираемости
налогов и взыскания недоимок и изменения
системы налогов, а также расходов бюджетов -
согласно системе норм обеспечивают учет в
них только объективных, но не субъективных
факторов бюджетной обеспеченности
субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований.
Таким
образом, полная компенсация дефицита
бюджета (полное изъятие профицита бюджета),
определенного исходя из рассчитанных
указанными выше способами нормативных
доходов и расходов бюджетов, устраняет
влияние на бюджетную обеспеченность
объективных факторов и оставляет
неизменным влияние субъективных факторов
бюджетной обеспеченности. С одной стороны,
она гарантирует выравнивание бюджетной
обеспеченности субъектов Российской
Федерации или муниципальных образований,
поскольку предусматривает дотирование
субъектов Российской Федерации или
муниципальных образований до необходимой
потребности в нормативных расходах. С
другой стороны, такая компенсация
сохраняет заинтересованность регионов и
муниципальных образований в повышении
сбора налогов и иных доходов бюджета,
поскольку результаты их деятельности по
увеличению собираемых на соответствующей
территории фактических доходов бюджета и
снижению его фактических расходов не
изменяют нормативных доходов и расходов
бюджета и потому не сокращают объем
получаемой ими при межбюджетном
регулировании финансовой помощи.
12. В
соответствии с п. 3 ст. 140 БК РФ органы
государственной власти субъектов РФ
осуществляют контроль за расходованием
средств, поступивших в местные бюджеты из
бюджетов субъектов РФ. Бюджетный кодекс РФ
прямо не предусматривает право контроля
органов государственной власти субъекта РФ
за целевым использованием собственных
средств муниципального образования,
законностью и эффективностью расходов
бюджета муниципального образования,
достаточностью мер по увеличению доходов
бюджета муниципального образования.
Однако, оценивая эту норму в системной
связи с пунктом 1 ст. 140 БК РФ,
предусматривающим, что уполномоченный
орган государственной власти субъекта РФ
вправе провести проверку местного бюджета -
получателя финансовой помощи из бюджета
субъекта РФ, не ограниченную по предмету
этой проверки, т.е. распространяющуюся не
только на операции со средствами,
полученными в виде финансовой помощи из
бюджета субъекта РФ, можно сделать вывод о
возможности комплексного контроля любого
местного бюджета, получающего помощь из
бюджета субъекта РФ, по всем направлениям
исполнения бюджета муниципального
образования. Этот вывод подтверждается
также нормой пункта 7 статьи 9 Федерального
закона "О финансовых основах местного
самоуправления в Российской Федерации".
13. Практика показывает, что утверждение
отчета об исполнении бюджета
муниципального образования является
наиболее формальным звеном в бюджетном
процессе. Одной из причин этого является
недостаточная законодательная
регламентация процедуры утверждения
бюджета. Однако без законодательного
установления четких оснований и
последствий отказа представительного
органа местного самоуправления в
утверждении отчета об исполнении
(отклонении отчета) процедура рассмотрения
и утверждения отчета об исполнении бюджета
не имеет смысла.
При этом следует
разделить основания отклонения отчета об
исполнении бюджета, связанные с
неисполнением бюджета по форме, то есть с
несоблюдением процедур изменения
утвержденных расходов бюджета, и по
содержанию, то есть с неисполнением бюджета
по размерам его доходов и расходов.
Представляется, что представительный орган
местного самоуправления обязан отклонить
отчет об исполнении бюджета во всех случаях
несоответствия фактических расходов
бюджета хотя бы по одной статье их
утвержденным в бюджете размерам с учетом
изменения утвержденных расходов бюджета
путем введения режимов сокращения или
блокировки расходов, перемещения бюджетных
ассигнований или использования
внеплановых доходов.
Бюджетный кодекс
РФ (ст. 273) прямо не предусматривает право
представительного органа местного
самоуправления принимать решение об
отклонении отчета об исполнении бюджета
муниципального образования в случаях
несоответствия фактических доходов или
расходов бюджета их утвержденным в бюджете
размерам без учета введения указанных выше
режимов исполнения бюджета, возникшего по
причине недостаточности мер по обеспечению
поступления доходов в бюджет,
неэффективности или нецелевого характера
расходов бюджета, хотя и не запрещает
принятие такого решения. Учитывая, что
исполнение бюджета муниципального
образования по размерам доходов и расходов
не менее важно, чем соблюдение процедур
исполнения бюджета по расходам, следует
признать целесообразность предоставления
представительному органу местного
самоуправления права принятия указанного
решения.
14. Предложенная статьей 12
Федерального закона "О финансовых основах
местного самоуправления в Российской
Федерации" классификация расходов местных
бюджетов не соответствует законодательно
установленным видам предметов ведения
муниципальных образований - вопросам
местного значения и отдельным
государственным полномочиям (п. 1 ст. 6
Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в
Российской Федерации"). Из указанной нормы
следует, что расходы, предусмотренные пп. 3 -
6 пункта 1 указанной статьи, должны быть
отнесены к пп. 1 или 2. Поскольку займы и
ссуды могут привлекаться муниципальными
образованиями как в целях решения вопросов
местного значения, так и в целях
осуществления отдельных государственных
полномочий, очевидно, что расходы,
предусмотренные пп. 3, 4 и 6, могут относиться
как к пп. 1, так и к пп. 2 комментируемого
пункта, а расходы, предусмотренные пп. 5,
следует отнести только к пп. 1.
15.
Наиболее важной проблемой местных бюджетов
является дефицит бюджета (превышение
потребности
