О некоторых сложных вопросах правового регулирования финансовых основ местного самоуправления
ФИНАНСОВЫХ ОСНОВ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
О.В. БЕРГ
О.В. Берг, к.ю.н.,
к.э.н., председатель Научного совета Фонда
правовых и экономических исследований.
В
издательстве "Вузовская книга" вышел
Комментарий к федеральному
законодательству о местном самоуправлении
<*>, в том числе к Федеральному закону "О
финансовых основах местного
самоуправления в Российской Федерации".
Представляется, что для специалистов в
области правового регулирования
финансовых основ местного самоуправления
будут интересны некоторые изложенные ниже
положения, которые получили недостаточное
освещение в Комментарии в силу
ограниченности его объема или различного
мнения соавторов по данным проблемам.
--------------------------------
<*> Федеральное
законодательство о местном самоуправлении.
Научно-практический комментарий / О.В. Берг,
А.А. Сергеев. М., 2000.
1. Согласно пп. 3 п. 2 ст. 6
Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в
Российской Федерации" местные финансы,
формирование, утверждение и исполнение
местного бюджета, установление местных
налогов и сборов относятся к вопросам
местного значения, поэтому в соответствии с
п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установление
общих принципов организации местных
финансов, в том числе касающихся местных
бюджетов, находится в совместном ведении
Российской Федерации и субъектов РФ. С
другой стороны, местные финансы являются
объектом финансового регулирования,
поэтому установление принципов их
организации находится в соответствии с п.
"ж" ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской
Федерации. При этом согласно ст. 73
Конституции РФ вне предметов ведения
Российской Федерации и ее полномочий по
предметам совместного с субъектами РФ
ведения субъекты РФ обладают всей полнотой
государственной власти.
Толкуя эти
нормы в системной связи, можно сделать
вывод о том, что общие принципы организации
бюджетных отношений в муниципальных
образованиях устанавливаются федеральными
законами, более конкретные принципы -
законами субъектов РФ в пределах
полномочий, определенных федеральными
законами, а непосредственное регулирование
бюджетных отношений производится уставами
муниципальных образований, иными
нормативными правовыми актами органов
местного самоуправления, в первую очередь
представительного органа местного
самоуправления.
2. В
правоприменительной практике, в т.ч. на
самом высоком уровне (например, в Программе
развития бюджетного федерализма в
Российской Федерации на период до 2005 года),
любая обязанность, установленная
федеральными законами для субъектов РФ и
муниципальных образований,
отождествляется с переданными им
государственными (федеральными)
полномочиями (так называемыми
"нефинансируемыми федеральными мандатами").
Однако такой вывод ошибочен. Собственные
обязанности (полномочия) субъектов РФ и
муниципальных образований по предметам
совместного ведения, в частности, не
определенные непосредственно в
Конституции Российской Федерации, также
устанавливаются, главным образом,
федеральными законами в форме
разграничения предметов ведения и
полномочий между Российской Федерацией,
субъектами РФ и муниципальными
образованиями (такое разграничение между
Российской Федерацией и ее субъектами по
предметам их совместного ведения
устанавливается только федеральными
законами, а между субъектами РФ и
муниципальными образованиями -
федеральными законами и законами субъектов
РФ).
Таким образом, не каждую
обязанность, отнесенную к ведению
субъектов РФ и муниципальных образований
федеральными законами, можно назвать
федеральным мандатом. Например, выплата
пособий на несовершеннолетних детей
отнесена Федеральным законом "О
государственных пособиях гражданам,
имеющим детей" к полномочиям самих
субъектов РФ по предмету их совместного
ведения с Российской Федерацией,
установленному п. "ж" ч. 1 ст. 72 Конституции
РФ.
Следует различать при этом природу
разграничения полномочий между уровнями
власти и наделения нижестоящего уровня
власти полномочиями, принадлежащими
вышестоящему уровню власти. Разграничение
полномочий первично и носит характер их
разделения на постоянной основе, а
наделение этими полномочиями вторично и
носит временный характер. Таким образом,
необходимым условием наделения субъектов
РФ и муниципальных образований
федеральными полномочиями ("федеральными
мандатами") является их предварительное
отнесение федеральными законами к ведению
Российской Федерации в процессе
разграничения полномочий между Российской
Федерацией, ее субъектами и муниципальными
образованиями.
В отношении обеспечения
бюджетными средствами различия между
полномочиями, отнесенными к ведению
субъектов РФ и муниципальных образований
(при их разграничении между Российской
Федерацией, ее субъектами и муниципальными
образованиями на постоянной основе), и
полномочиями, временно переданными
Российской Федерацией субъектам РФ или
муниципальным образованиям при наделении
их федеральными полномочиями
("федеральными мандатами"), заключаются в
следующем. Суммы, необходимые для
осуществления первых из них, не учитываются
в федеральном бюджете и включаются только в
бюджеты уровней власти, которые будут их
осуществлять (соответственно субъектов РФ
или муниципальных образований). При
недостатке доходов этих бюджетов им может
быть осуществлена финансовая помощь из
федерального бюджета в форме изменения
нормативов отчислений от федеральных
налогов или выделения дотаций (субвенций)
из федерального бюджета.
В
противоположность этому при наделении
субъектов РФ или муниципальных образований
федеральными полномочиями суммы,
необходимые для их осуществления,
учитываются в расходах федерального
бюджета как средства обеспечения
полномочий, делегированных нижестоящим
уровням власти, а также в доходах субъектов
РФ или муниципальных образований как
средства, переданные из федерального
бюджета для обеспечения этих полномочий и в
их соответствующих целевых расходах. В
связи с этим передача субъектам РФ или
муниципальным образованиям средств,
необходимых для осуществления
делегированных им федеральных полномочий
("федеральных мандатов"), невозможна в форме
установления для них повышенных нормативов
отчислений от федеральных налогов или
выделения им дотаций (субвенций) из
федерального бюджета.
В отличие от
финансовой помощи субъектам РФ и
муниципальным образованиям, необходимой
для осуществления ими их собственных
полномочий, в т.ч. установленных по
предметам совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов федеральными
законами, оказание которой является лишь
правом Российской Федерации, обеспечение
делегированных субъектам Российской
Федерации и муниципальным образованиям
федеральных полномочий, причем в полном
объеме, независимо от каких-либо условий,
является обязанностью Российской
Федерации, и при ее уклонении от выполнения
этой обязанности указанные средства могут
быть взысканы субъектами РФ и
муниципальными образованиями из
федерального бюджета в судебном порядке.
При задержке передачи муниципальному
образованию финансовых средств,
необходимых для осуществления
делегируемых ему государственных
полномочий, муниципальное образование
вправе осуществлять эти полномочия за счет
собственных средств. При этом исходя из
установленного ст. 53 Конституции
Российской Федерации принципа полного
возмещения нанесенного органами
государственной власти вреда размер
компенсации затрат на осуществление
отдельных государственных полномочий,
увеличение расходов или уменьшение доходов
бюджетов муниципальных образований должен
индексироваться с учетом инфляции за
период использования муниципальным
образованием собственных средств по ставке
банковского процента, установленной Банком
России. Следует, однако, отметить, что
судебной практики в отношении индексации
размеров этих компенсаций пока нет.
3.
Органы государственной власти субъектов РФ
в процессе осуществления бюджетного
регулирования и органы местного
самоуправления в процессе формирования
местных бюджетов обязаны
руководствоваться государственными
минимальными социальными стандартами и
нормативами минимальной бюджетной
обеспеченности. В случае недостатка
средств в консолидированном бюджете
субъекта РФ следует применять положения ст.
9 Федерального закона "О финансовых основах
местного самоуправления в Российской
Федерации" о выравнивании доходов
муниципальных образований, то есть
добиваться равной относительной бюджетной
обеспеченности всех муниципальных
образований, расположенных на территории
данного субъекта РФ, в части вопросов
местного значения и самого субъекта РФ в
части предметов его ведения.
4.
Результаты прогноза доходов зависят от
того, какой критерий применяется при оценке
эффективности их планирования. Рассмотрим
в этой связи различные методики такой
оценки.
В соответствии с самой целью
бюджетного планирования оно должно быть
максимально точным, поскольку от размеров
прогнозируемых доходов и расходов зависит
выбор того или иного управленческого
решения, и поэтому ошибки в бюджетном
планировании влекут за собой принятие
неоптимальных решений в масштабе всего
государственного или муниципального
образования, то есть дополнительные потери
бюджетных средств.
Очевидно, что
оптимальным с точки зрения стратегии
решением является принятие бюджета без
явного или скрытого дефицита. Исключение из
этого правила может быть сделано только при
наличии какой-либо чрезвычайной и, главное,
временной потребности в расходах,
заимствования на удовлетворение которой
будут возмещены в последующие периоды,
когда эта потребность отпадет. При наличии
такой чрезвычайной потребности становится
актуальной проблема методики выбора
утверждаемых в бюджете размеров доходов и
расходов в условиях неопределенности, то
есть недостаточно точного их планирования,
в частности выбора явного или скрытого
дефицита бюджета.
Наиболее сложным при
этом является вопрос о соотношении "цены"
ошибки планирования доходов и расходов
бюджета, исходя из которого целесообразно
принимать решение о выборе утверждаемых в
бюджете размеров доходов или расходов по
нижней границе прогнозируемого интервала
доходов или расходов, по его верхней
границе или по усредняемой каким-либо
методом величине. Это соотношение
определяется следующим.
Исполнение
бюджета, в случае превышения фактических
доходов над плановыми доходами, а
следовательно, и над плановыми расходами,
не влечет каких-либо затруднений. Бюджет
содержит норму об использовании
внеплановых доходов, которое будет столь же
эффективным, как и использование плановых
доходов. В противоположность этому
исполнение бюджета в случае, если
фактические доходы оказываются ниже
плановых, вызывает значительные сложности,
поскольку расходы, запланированные в
соответствии с доходами, гораздо труднее
сократить в условиях, когда уже
сформированы штаты бюджетных учреждений,
заключены договоры, взяты иные
обязательства. В результате органы
местного самоуправления вынуждены
получать кредиты и увеличивать
муниципальный долг. Таким образом, скрытый
дефицит бюджета становится дефицитом
фактическим и приводит муниципальное
образование, как это неоднократно
подтверждала практика, к финансовому
кризису.
Таким образом, "цена"
отрицательной ошибки значительно
превышает "цену" положительной. В
соответствии с теорией математической
статистики в качестве прогнозируемого
размера доходов и расходов бюджета следует
брать их средневзвешенные величины,
определенные из их прогнозируемых
интервалов путем их разделения
пропорционально "ценам" положительной и
отрицательной ошибок в планировании
доходов и расходов. Следовательно, с учетом
гораздо более негативных последствий
фактического дефицита бюджета по сравнению
с фактическим профицитом критерий
эффективности планирования доходов
бюджета следует уточнить: им является
минимальная ошибка планирования при
условии, что эта ошибка будет
положительной, то есть фактические доходы
будут не меньше плановых.
В
соответствии с уточненным критерием
эффективности планирования доходов
бюджета в качестве факторов, которые
необходимо учитывать при планировании
доходов бюджета муниципального
образования, следует использовать только
факторы, имеющие реальный характер и не
влияющие отрицательным образом на другие
факторы. К таковым можно отнести лишь
реальное изменение в предстоящем
финансовом году состава субъектов
налогообложения (налогоплательщиков) и
иных источников доходов. Остальные факторы
повышения доходов бюджета муниципального
образования следует реализовывать в рамках
не учитываемого в бюджете плана
мероприятий по повышению доходов в
процессе исполнения бюджета, добиваясь
максимального превышения фактических
доходов над плановыми и используя их на
увеличение расходов бюджета в соответствии
с нормами об использовании внеплановых
доходов бюджета.
При этом данная
методика планирования доходов бюджета
муниципального образования отличается от
применяемой при определении расчетных
доходов бюджета для целей межбюджетного
регулирования, поскольку стратегией
"внутреннего" (самим муниципальным
образованием) планирования доходов бюджета
должна быть "сдержанность оценок". Можно
отметить, что именно такой подход к
планированию доходов федерального бюджета
использует в настоящее время Правительство
Российской Федерации.
5. Необходимо
различать три вида долей федеральных
налогов, закрепленных за муниципальными
образованиями:
- их минимальный размер,
установленный федеральными законами, менее
которого фактический размер не может быть
установлен;
- фактический размер этих
отчислений, устанавливаемый субъектом РФ
на постоянной основе различным для каждого
муниципального образования в отдельности,
который относится к собственным доходам
бюджетов муниципальных образований;
-
их фактический размер, устанавливаемый на
каждый год и равный сумме долей отчислений
на постоянной основе (собственных доходов
местных бюджетов) и дополнительных долей
отчислений, устанавливаемых на один год или
на несколько лет (регулирующих доходов).
Первый устанавливается федеральным
законом (в т.ч. п. 4 ст. 7 Федерального закона
"О финансовых основах местного
самоуправления в Российской Федерации"),
второй целесообразно устанавливать в
законе субъекта РФ об организации
межбюджетных отношений в нем (там же
целесообразно утвердить формулу, по
которой ежегодно будут рассчитываться доли
отчислений в бюджеты муниципальных
образований от регулирующих доходов),
третий устанавливается ежегодно в законе
субъекта РФ о его бюджете.
При этом
практика судов общей юрисдикции,
признающих недействительными законы
субъектов РФ об их бюджетах, в которых
нормативы отчислений от федеральных
налогов в бюджеты конкретных муниципальных
образований установлены ниже указанных в п.
4 ст. 7 Федерального закона "О финансовых
основах местного самоуправления в
Российской Федерации", представляется
ошибочной. В отличие от минимальных
размеров отчислений от налогов и иных
платежей, указанных в п. 3 этой статьи в
качестве гарантированных каждому
муниципальному образованию,
