Компетенция конституционных
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ И
ПЕРСПЕКТИВЫ
О.В. БРЕЖНЕВ
О.В. Брежнев,
заведующий кафедрой государственного
строительства и конституционного права
Курского института государственной и
муниципальной службы, к.ю.н., доцент.
В
соответствии с Конституцией Российской
Федерации (ч. 2 ст. 5) каждая республика в
составе России имеет свою конституцию и
законодательство, каждый край, область,
город федерального значения, автономная
область, автономный округ - свой устав и
законодательство. Конституция (устав)
субъекта Российской Федерации является его
основным законом, то есть обладает
юридическим верховенством в системе
законодательства данного субъекта
Федерации. Высшая юридическая сила
конституции (устава) по отношению к законам
и иным нормативным правовым актам
республики, края, области, города
федерального значения, автономного
образования должна обеспечиваться
нормативно закрепленной системой правовой
охраны основного закона субъекта
Федерации. На институциональном уровне
создание такой системы может предполагать
учреждение специализированных органов
конституционного (уставного) контроля
субъектов Российской Федерации. Такими
органами являются конституционные
(уставные) суды.
Следует отметить, что
процесс создания судебных органов
конституционного контроля в субъектах
Федерации начался еще до принятия
Конституции России 1993 года. Однако в
течение длительного времени отсутствовало
федеральное законодательное регулирование
отношений, связанных с организацией и
компетенцией этих органов, что не только
придавало процессу становления
конституционной юстиции неупорядоченный
характер, но и ставило под сомнение
законность и целесообразность создания
конституционных (уставных) судов в
субъектах Федерации. Ситуация изменилась
после принятия Федерального
конституционного закона "О судебной
системе Российской Федерации" от 31 декабря
1996 года, предусмотревшего возможность
создания региональных судебных органов
конституционного (уставного) контроля.
Однако практическая реализация
соответствующих положений данного Закона
отличалась известной противоречивостью.
Несмотря на это, конституционные (уставные)
суды уже осуществляют свою деятельность в
Республиках Адыгея, Башкортостан, Бурятия,
Дагестан, Кабардино-Балкария, Карелия, Коми,
Марий Эл, Саха (Якутия), Татарстан, в
Свердловской области.
Федеральный
конституционный закон "О судебной системе
Российской Федерации" (ст. 27) закрепил
следующие основные принципы создания и
деятельности судебных органов
конституционного (уставного) контроля.
1. Конституционные (уставные) суды относятся
к категории судов субъектов Российской
Федерации. Их создание не является
обязательным. Органы государственной
власти каждого субъекта Федерации
самостоятельно решают, какую
организационно-правовую форму
конституционного (уставного) контроля
предпочесть: создавать ли конституционный
(уставный) суд или несудебный орган -
комитет конституционного надзора (уставную
палату). При этом должны учитываться прежде
всего обстоятельства
государственно-правового характера:
принятая модель организации
государственной власти в субъекте
Федерации и в связи с этим необходимость
обеспечения реализации принципа
разделения властей, содержательные
особенности конституции (устава),
структурные характеристики всего
законодательства субъекта Федерации.
Определенное значение имеют
демографические, а также экономические
факторы, ведь финансирование деятельности
конституционного (уставного) суда
производится целиком за счет средств
бюджета субъекта Федерации. Отметим также,
что порядок деятельности этого органа, в
том числе основные виды судопроизводства в
нем, определяется законом субъекта
Федерации. Практика показывает, что при
установлении процедур деятельности
конституционных (уставных) судов
региональные органы власти в основном
ориентируются на аналогичные нормы
Федерального конституционного закона "О
Конституционном Суде Российской
Федерации". И это вполне оправданно:
конституционная юстиция едина в своей
основе; ориентация на модель федерального
Конституционного Суда, воплощающую в себе
мировой опыт конституционного правосудия,
подчеркивает такое единство, создает
предпосылки для решения вопросов
конституционного судопроизводства с общих
позиций и в одних формах, что не исключает
возможность учета и региональной
специфики.
2. Определяя компетенцию
конституционного (уставного) суда субъекта
Федерации, Закон "О судебной системе
Российской Федерации" (ч. 1 ст. 27) относит к
его полномочиям рассмотрение вопросов
соответствия законов субъекта Федерации,
иных нормативных правовых актов его
органов государственной власти и органов
местного самоуправления конституции
(уставу) субъекта Федерации, а также
толкование основного закона субъекта
Федерации. В связи с этим возник важный
вопрос: является ли данный перечень
полномочий судебных органов
конституционного (уставного) контроля
исчерпывающим? Иными словами, может ли
законодательство республики, края, области
наделить конституционный (уставный) суд еще
какими-либо дополнительными полномочиями,
помимо тех, которые упомянуты в Федеральном
конституционном законе "О судебной системе
Российской Федерации"? Данный вопрос
остается дискуссионным. Конституционный
Суд России в своем Постановлении от 16
октября 1997 года высказался в пользу
исчерпывающего характера перечня
полномочий, установленного Законом "О
судебной системе Российской Федерации", что
делает невозможным отнесение к компетенции
конституционных (уставных) судов субъектов
Федерации, например, полномочия по даче
заключения о нарушении органом местного
самоуправления конституции (устава)
субъекта Федерации, которое являлось бы
основанием для досрочного прекращения
полномочий соответствующего
муниципального органа. В другом
Постановлении от 11 апреля 2000 года
Конституционный Суд Российской Федерации
сделал вывод, что допустимо наделение
конституционных (уставных) судов субъектов
Федерации путем принятия соответствующего
федерального конституционного закона
полномочием по проверке соответствия
законов субъектов Федерации федеральным
законам. Представляется, однако, что, хотя
некоторые из такого рода споров имеют по
существу конституционно-правовую природу,
такое решение вопроса о компетенции
конституционных (уставных) судов требует
разумной корректировки полномочий в сфере
нормоконтроля между различными звеньями
судебной системы. Недопустимо, чтобы одно и
то же полномочие осуществлялось и
конституционными (уставными) судами, и
федеральными судами общей юрисдикции, ибо
они не связаны между собой инстанционными
отношениями. Как справедливо отмечают
некоторые юристы, разработанный Верховным
Судом Российской Федерации и принятый в
первом чтении проект Федерального
конституционного закона "О федеральных
административных судах в Российской
Федерации" в известной мере направлен на
отторжение ряда полномочий
конституционных (уставных) судов в пользу
создаваемых административных судов, что
далеко не всегда соответствует природе
административного судопроизводства.
Думается, наиболее приемлемым является
следующий подход к компетенции
конституционных (уставных) судов:
законодательство субъектов Федерации
может дополнительно предоставлять им
полномочия, помимо установленных
Федеральным конституционным законом "О
судебной системе Российской Федерации",
связанные с разрешением
конституционно-правовых споров
регионального значения (например, споров о
компетенции между органами
государственной власти субъектов
Федерации), а также иные юрисдикционные и
консультативные полномочия
конституционно-правового характера
(например, по участию в процедуре отрешения
от должности высшего должностного лица
субъекта Федерации), если осуществление
этих полномочий совместимо с правовой
природой конституционных (уставных) судов и
не относится к компетенции
Конституционного Суда Российской
Федерации или иных федеральных судов.
Исходя из этого перечень полномочий
судебных органов конституционного
(уставного) контроля, установленный ч. 1 ст. 27
Закона "О судебной системе Российской
Федерации", нельзя считать исчерпывающим.
Именно такой подход получил выражение в
законодательстве о конституционных
(уставных) судах ряда субъектов Федерации:
ст. 4 Закона Свердловской области N 29-ОЗ "Об
Уставном Суде Свердловской области" от 6 мая
1997 года (в редакции от 10 марта 1999 года), ст. 3
Закона Республики Башкортостан "О
Конституционном Суде Республики
Башкортостан" от 27 октября 1992 года (в
редакции от 14 января 1997 года), ст. 3 Закона
Республики Бурятия N 42-1 "О Конституционном
Суде Республики Бурятия" от 25 октября 1994
года (в редакции от 14 апреля 2000 года), ст. 6
Закона Иркутской области N 32-ОЗ "Об Уставном
Суде Иркутской области" от 1 июня 2000 года. На
доктринальном уровне он также
поддерживается авторитетными учеными в
области конституционного права. Однако в
судебной и прокурорской практике в
настоящий момент юридически ориентирующим
является совершенно иной подход к этой
проблеме, который был выражен в
вышеупомянутом Постановлении
Конституционного Суда Российской
Федерации от 16 октября 1997 года. Об этом
свидетельствуют следующие примеры.
В 2000
году прокурор Красноярского края обратился
в краевой суд с заявлением о признании
недействительными отдельных положений
Закона "Об Уставном Суде Красноярского
края" от 27 апреля 1999 года как противоречащих
федеральному законодательству. Речь шла о
тех нормах этого Закона, которые наделяли
Уставный Суд полномочиями, не
предусмотренными ч. 1 ст. 27 Федерального
конституционного закона "О судебной
системе Российской Федерации", - по проверке
соответствия Уставу края не вступивших в
силу договоров и соглашений, заключенных от
имени Красноярского края, между
муниципальными образованиями,
находящимися на территории края, а также по
разрешению споров о компетенции между
органами государственной власти
Красноярского края, между ними и органами
местного самоуправления, между органами
местного самоуправления. Решением Судебной
коллегии по гражданским делам
Красноярского краевого суда от 9 февраля 2000
года заявление прокурора было
удовлетворено. Верховный Суд Российской
Федерации, проверив в кассационном порядке
законность и обоснованность решения суда
первой инстанции, оставил его без
изменений. В связи с этим Законодательное
Собрание края было вынуждено внести
изменения в Закон "Об Уставном Суде
Красноярского края" с тем, чтобы привести
его в соответствие с вышеупомянутыми
судебными решениями. Одновременно оно
обратилось в Государственную Думу
Федерального Собрания с законодательной
инициативой о расширении перечня
полномочий конституционных (уставных)
судов, закрепленного в ч. 1 ст. 27
Федерального конституционного закона "О
судебной системе Российской Федерации",
мотивировав это необходимостью устранения
неоднозначного толкования этой нормы,
обеспечения единообразного понимания
объемов полномочий субъектов Российской
Федерации при образовании конституционных
(уставных) судов.
Прокурор Республики
Марий Эл обратился в Верховный Суд
Республики с заявлением о признании
недействующим, не подлежащим применению
как противоречащего федеральному
законодательству ряда положений
Конституции Республики Марий Эл, в том
числе определяющих компетенцию
Конституционного Суда Республики. Решением
Судебной коллегии по гражданским делам
Верховного Суда Марий Эл от 11 января 2001 года
заявление прокурора было удовлетворено
частично. Верховный Суд Республики
подтвердил уже упомянутую правовую позицию
об отсутствии у субъекта Федерации права
устанавливать порядок деятельности
органов судебной власти, составляющих
единую судебную систему Российской
Федерации, в том числе конституционных
(уставных) судов, путем предоставления им
каких-либо дополнительных полномочий,
помимо прямо предусмотренных федеральным
законодательством. Вместе с тем он указал,
что полномочие Конституционного Суда
Республики по проверке соответствия
республиканской Конституции договоров
между Марий Эл и иными субъектами Федерации
не противоречит федеральному
законодательству, ибо правовые последствия
для сторон такого договора наступают после
его утверждения Государственным Собранием
Республики в форме закона этого субъекта
Федерации, а значит, в силу ч. 1 ст. 27
Федерального конституционного закона "О
судебной системе Российской Федерации"
Конституционный Суд Республики вправе
рассматривать дела о соответствии таких
договоров Конституции Марий Эл.
Судебная коллегия по гражданским делам
Верховного Суда Российской Федерации,
рассмотрев данное дело в кассационном
порядке, 29 марта 2001 года приняла
Определение N 12-ГО1-3, в котором содержится
ряд важных правовых позиций. Верховный Суд
России подтвердил обоснованность вывода
суда первой инстанции о неправомерности
предоставления республиканским
законодателем Конституционному Суду этого
субъекта Федерации полномочий, помимо
исчерпывающе установленных федеральным
законодательством. Что же касается
конкретного полномочия по проверке
конституционности договоров Марий Эл с
другими субъектами Федерации, то Верховный
Суд указал на то, что "договор и закон - два
самостоятельных источника права
различного характера, содержания, порядка
принятия, вступления в силу и срока
действия и т.д., и в одном юридическом
значении указанные понятия неупотребимы".
Исходя из этого проверка конституционности
законов и проверка конституционности
договоров - две совершенно различные
судебные процедуры. Кроме того, наделение
Конституционного Суда Республики Марий Эл
полномочием по проверке соответствия
республиканской конституции вступивших в
силу договоров между Марий Эл и иными
субъектами Федерации, по мнению Верховного
Суда, противоречило бы закрепленному в ст. 5
Конституции Российской Федерации принципу
равноправия субъектов Федерации, ибо
правовым последствием признания такого
несоответствия является невозможность
применения соответствующего договора в
Республике Марий Эл, что неизбежно нарушает
право иного субъекта Федерации - участника
этого договора, на территории которого
конституция Марий Эл не применяется, так
как вступление публично-правового договора
в силу означает возникновение прав и
обязанностей у обоих его сторон. На этом
основании Верховный Суд Российской
Федерации отменил решение Верховного Суда
Республики Марий Эл об отказе прокурору в
удовлетворении требования о признании
недействующим, не подлежащим применению
как противоречащего федеральному
законодательству положения конституции
Марий Эл о полномочии Конституционного
Суда Республики по проверке
конституционности договоров этой
республики с другими субъектами Федерации
и принял новое решение, которым заявление
прокурора удовлетворил в полном объеме.
Подход судов общей юрисдикции к оценке
правомерности нормативных положений о
компетенции конституционных (уставных)
судов учитывается в некоторых принятых в
последнее время законах субъектов
Федерации (к их числу относится, например,
Закон города Москвы N 10 "Об Уставном Суде
города Москвы" от 13 февраля 2002 года).
Таким образом, многие вопросы определения
сферы
