Сбор как разновидность налоговых доходов
автомобильных дорог, поступающего в
Федеральный дорожный фонд, а за счет
платежей, взимаемых с заинтересованных в
особых условиях транспортировки грузов
владельцев (пользователей)
автотранспортных средств.
Расчет платы
за провоз тяжеловесных грузов
осуществляется исходя из полной массы
автотранспортного средства, осевых масс,
протяженности разрешенного маршрута
движения. Это призвано индивидуализировать
размер платы с тем, чтобы он соответствовал
расчетному размеру ущерба и затрат, вплоть
до освобождения от нее. Целям
индивидуализации платы служит также
порядок ее расчета, производимый в связи с
обращением конкретного субъекта,
планирующего перевозку груза, за
разрешением на нее. Следовательно, плата за
провоз тяжеловесных грузов в отличие от
налоговых платежей не отвечает признаку
индивидуальной безвозмездности, поскольку
именно ее плательщики получают возможность
использовать федеральные автомобильные
дороги для решения своих хозяйственных и
иных задач на определяемых ими
согласованных условиях и соразмерно
произведенной оплате. Таким образом,
возникновение обязанности уплаты
указанного платежа основано на не
свойственной налоговому платежу свободе
выбора, в данном случае - выбора способа
транспортировки груза. Государство
разрешает перевозчикам перевозить грузы
наиболее удобным и выгодным для них
способом при условии, что они, осуществив в
своих интересах перевозку грузов,
возмещают причиненный дорожному полотну
ущерб и затраты, размер которых
определяется индивидуально на основе
установленных параметров.
Неналоговая
природа данного платежа, по мнению
Конституционного Суда, выражается и в том,
что последствием его неуплаты является не
принудительное изъятие соответствующих
денежных средств в виде налоговой недоимки,
а отказ в выдаче разрешения на перевозку
тяжеловесных грузов, что влечет
невозможность перевозки. В случае же ее
осуществления с нарушением обязанности
произвести установленную плату наступает
ответственность, предусмотренная также не
налоговым законодательством, а статьей 126.1
КоАП РСФСР.
Подобные аргументы
Конституционный Суд привел и при
рассмотрении правовой природы платы за
проведение государственного технического
осмотра транспортных средств <*>.
--------------------------------
<*> См.: Определение
КС РФ от 14.05.2002 N 88-О.
Правовая позиция
Конституционного Суда не выглядит
достаточно обоснованной. Фактически Суд
констатировал отсутствие у платы за провоз
тяжеловесных грузов и платы за проведение
государственного технического осмотра
транспортных средств юридических
признаков налога, с чем действительно
нельзя не согласиться. Однако
характеристики указанных платежей,
сделанные Конституционным Судом позволяют
отнести их к сборам, поскольку и целевая
направленность, и частичная возмездность, и
индивидуализация размера платы, и
отсутствие санкций присущи именно сборам
как особой разновидности налоговых
доходов. Таким образом, мы имеем дело не с
налогами, но и не с платежами неналогового
характера. Речь идет именно о сборе,
дефиниция которого четко зафиксирована
статьей 8 НК.
Следует согласиться с
особым мнением судьи Конституционного Суда
А.Л. Кононова, который отметил, что целевой
характер платежа хотя и не характерен для
налога (хотя в принципе и не исключается), но
всегда присутствует в таких налоговых
повинностях, как сборы и пошлины. Последние
отличает как специальная цель - покрытие
издержек учреждения, в связи с
деятельностью которого производятся
выплаты, так и специальный интерес,
связанный с предоставлением услуг или
совершением действий публично-правового
характера (как правило - пошлина), а также с
предоставлением каких-либо прав участия и
использования материальных или
нематериальных объектов (как правило -
сбор). В этом смысле пошлины и сборы также
являются индивидуальными платежами, а их
осознаваемая плательщиком возмездность
выражается лишь в опосредованной связи
платежа и услуги. При этом указанные
платежи не являются прямым и
непосредственным эквивалентом оказанной
публичной услуге, как не связаны они и с
гражданско-правовыми обязанностями
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
Особое мнение судьи А.Л. Кононова //
Справочно-правовая система "".
Плата за
провоз тяжеловесных грузов
устанавливается дифференцированно от веса,
габаритов и других технических
характеристик транспортного средства. Из
этого, однако, не следует, что в каждом
случае она индивидуальна и представляет
свободу выбора той или иной ставки платежа.
В этом смысле плательщик имеет ту же
альтернативу и те же условия получения
определенной услуги или права (в данном
случае пользования автомобильными
дорогами), как и при уплате иных сборов и
пошлин. И этот платеж имеет такой же
обязательный или непременный характер,
поскольку он является нормативно
установленным способом изъятия денежных
средств. Обязательность его в том, что при
неуплате владелец транспортного средства
не получает соответствующего разрешения на
перевозку груза.
Непоследовательность
правовой позиции Конституционного Суда
проявилась и в том, что в других, схожих
ситуациях он отнес к налоговым платежам
установленные Правительством РФ сборы за
производство, розлив, хранение и оптовую
продажу алкогольной продукции
(Постановление КС РФ от 18.02.97 N 3-П), сбор за
отпускаемую электроэнергию предприятиям
сферы материального производства
(Постановление КС РФ от 01.04.97 N 6-П), сбор за
компенсацию затрат по развитию
инфраструктуры городов и других населенных
пунктов и обеспечению социально-бытовыми
условиями граждан, прибывающих в
Московскую область на постоянное
жительство (Постановление КС РФ от 02.07.97 N
10-П), сбор за пограничное оформление
(Постановление КС РФ от 11.11.97 N 16-П).
Думается, отграничение сборов от сходных
платежей неналогового характера реально
провести лишь по одному критерию -
нормативному. При этом сбором как налоговым
платежом следует называть обязательный
взнос, закрепленный законодательством о
налогах и сборах. То есть для признания
обязательного платежа сбором требуется его
прямое включение законодателем в систему
налогов и сборов. Все иные бюджетные доходы
налоговыми не являются. В этом смысле
справедлива дефиниция А.В. Брызгалина:
неналоговый платеж - обязательный платеж,
который не входит в налоговую систему
государства и установлен не налоговым, а
иным законодательством <*>. Рассматривая
правовую природу уже упоминавшегося
исполнительского сбора, Конституционный
Суд пришел к формальному выводу: такой сбор
в перечне налогов и сборов, которые
устанавливаются, изменяются или отменяются
НК, не указан, и, следовательно, он не
относится к сборам в смысле статьи 57
Конституции РФ <**>.
--------------------------------
<*> См.: Брызгалин
А.В. Понятие налога и нормативное
разграничение налоговых и неналоговых
платежей по законодательству Российской
Федерации // Налоговый вестник. 1997. N 10. С. 6.
<**> См.: Постановление Конституционного
Суда РФ от 30.07.2001 N 13-П.
Если сбор -
категория публичного права, то платежи за
услуги бюджетных учреждений находятся в
сфере комплексного правового
регулирования. Речь идет прежде всего о
сочетании публичных и частно-правовых
элементов. На двойственную природу
деятельности бюджетных учреждений
неоднократно указывалось в литературе.
"Находясь в общей системе государственного
управления, они оказывают услуги в
иерархическом режиме, установленном
вышестоящим государственным органом. С
другой стороны, эти институты связаны
двусторонними отношениями с клиентами,
имеющими право на получение
соответствующих услуг" <*>. Предоставляя
выписку из домовой книги, производя
технический осмотр автомобиля, составляя
план земельного участка, проводя
экспертизу по заказу частных лиц, оказывая
почтовые или иные платные услуги населению,
бюджетные учреждения действуют, с одной
стороны, как государственно-властные
субъекты, наделенные компетенцией, а с
другой - как юридические лица, участвующие в
рыночно-обменных отношениях. Государство и
частное лицо выступают здесь, с некоторыми
оговорками, как равноправные контрагенты.
Поэтому к таким отношениям вполне
применимы нормы гражданского права. Если
частное лицо считает, что платная услуга
бюджетной организацией оказана
ненадлежащим образом, оно вправе
использовать гражданско-правовые средства
защиты своих прав, в том числе
предусмотренные Законом РФ от 07.02.92 N 2300-1 "О
защите прав потребителей".
--------------------------------
<*> Тихомиров Ю.А.
Теория компетенции. М., 2001. С. 200.
В этом
контексте показательно Определение
Конституционного Суда от 06.07.2001 N 151-О.
Рассматривая правовую природу квот на
вылов (добычу) водных биологических
ресурсов внутренних морских вод,
территориального моря, континентального
шельфа и исключительной экономической зоны
Российской Федерации, Конституционный Суд
отметил следующее. Продажа части указанных
квот, по существу, является
гражданско-правовой сделкой, предмет
которой составляет купля-продажа
имущественного права на вылов (добычу)
водных биологических ресурсов. В пользу
того, что такие платежи не являются
налогами или сборами, свидетельствует
также их экономическая природа, которая
обусловливается развитием рыночных
отношений в соответствии с
конституционными принципами поддержки
конкуренции, свободы экономической
деятельности в соответствующей сфере
хозяйственно-экономических отношений. ГК
регулирует вопросы заключения договора на
торгах, организации и проведения торгов.
Заключение сделки купли-продажи
имущественных прав на вылов (добычу) водных
биологических ресурсов и определение
покупателя происходит в результате
аукционных торгов, что предусмотрено
статьями 447 - 449 ГК. Таким образом, платежи,
уплачиваемые победителями аукционных
торгов, имеют частноправовой характер и
являются неналоговыми доходами Российской
Федерации, которые она извлекает путем
распоряжения правами на вылов (добычу)
водных биологических ресурсов.
В
отличие от неналоговых платежей сборы хотя
и взимаются в связи с оказанием
индивидуальных услуг, не могут
рассматриваться как платежи по
обязательствам, договорные платежи. Это
денежные повинности, взимаемые в
индивидуальные порядке в связи с услугой
публично-правового характера <*>. "Сборы и
пошлины не являются ценой услуги или ее
элементом, хотя уплачиваются в связи с
оказанием услуги" <**>. Поэтому размер
сбора не может быть пропорционален
"масштабу" юридически значимых действий,
осуществляемых в пользу его плательщика.
Правосудие, лицензирование, нотариальные
или регистрационные действия носят слишком
общественно значимый характер, чтобы
подлежать денежной оценке. С другой
стороны, неналоговые платежи могут
формироваться с учетом полных затрат
бюджетного учреждения, закона спроса и
предложения, а также других рыночных
механизмов.
--------------------------------
<*>
См.: Налоговое право: Учебное пособие / Под
ред. С.Г. Пепеляева. М., 2000. С. 35.
<**>
Налоги и налоговое право: Учебное пособие /
Под ред. А.В. Брызгалина. М., 1997. С. 91.
Уплата
сбора осуществляется в рамках
иерархических, властных отношений и всегда
связана с реализацией
властно-распорядительных полномочий
государством. Элементы диспозитивного
регулирования если и присутствуют здесь, то
лишь эпизодически. Как правило, публичные
услуги, связанные с уплатой сборов,
оказываются непосредственно органами
государственной власти и местного
самоуправления. При этом в отношениях,
связанных с уплатой сборов, основной акцент
делается на характер публично-правовой
услуги, в то время как в отношениях,
связанных с уплатой неналоговых платежей, -
на субъектов, оказывающих соответствующие
услуги. В первом случае основной вопрос -
что за действия совершаются в интересах
плательщика, во втором - кто совершает
соответствующие действия? Скажем,
нотариальные действия могут совершаться
как государственными, так и частными
нотариусами. В обоих случаях требуется
уплатить государственную пошлину. Здесь
главное - публично-правовой характер самих
действий, а не природа субъекта, их
совершающего. С другой стороны, почтовые
услуги, например, оказываются и бюджетными
учреждениями, и коммерческими
организациями. Но лишь в первом случае
плата за услуги представляет собой
разновидность неналоговых доходов
государства. То есть с позиций бюджетного
права в данном случае значение имеет
субъект, а не оказанная им услуга.
В
целом вопрос об отграничении налоговых и
неналоговых платежей носит дискуссионный
характер и еще нуждается в доктринальной
проработке. Так, Судебная коллегия по
гражданским делам Верховного Суда РФ сбор
за осуществление земельным комитетом и
кадастровым бюро государственных функций
относит к разновидности налогового
платежа, однако какими-либо аргументами
такой вывод не обосновала <*>. В иных
случаях отграничить налоговые и
неналоговые платежи бывает еще труднее.
--------------------------------
<*> См.: Определение
Судебной коллегии по гражданским делам
Верховного Суда РФ от 05.10.97 // Бюллетень
Верховного Суда РФ. 1998. N 2.
Сравним,
например, регистрационный сбор с
физических лиц, занимающихся
предпринимательской деятельностью, и сбор
за регистрацию предприятия. Простейший
сравнительный анализ показывает тождество
их правовой природы. Однако первый из них
прямо включен законодателем в систему
налогов и сборов, второй - нет. Трудно
понять, почему государственная пошлина за
выдачу заграничного паспорта относится к
налоговым доходам, а плата за выдачу
паспорта гражданина Российской Федерации -
к неналоговым. Более того, если при
оформлении заграничного паспорта на
территории Российской Федерации
уплачивается государственная пошлина, то
при оформлении того же самого заграничного
паспорта за пределами Российской Федерации
- консульский сбор, который не включен в
систему налогов и сборов <*>. Таким
образом, два идентичных платежа за одно и то
же действие (оформление заграничного
паспорта) имеют совершенно разный правовой
статус в системе бюджетных доходов. А ведь
существуют еще десятки других обязательных
платежей, взимаемых государственными
учреждениями, неналоговая природа которых
требует соответствующего обоснования.
--------------------------------
<*> Вопрос о
правовой природе консульского сбора был
рассмотрен Верховным Судом РФ. В решении от
06.04.99 N ГКПИ 99-221 Верховный Суд отнес его к
неналоговым платежам, мотивировав это тем,
что консульский сбор не включен налоговым
законодательством в систему налогов и
сборов и является лишь платой за оказанные
консульские услуги. Таким образом, Суд
принял во внимание исключительно
формальные аспекты, уклонившись от анализа
данного платежа по существу // См.:
Справочно-правовая система "".
ССЫЛКИ НА
ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята
всенародным голосованием 12.12.1993)
"КОДЕКС
РСФСР ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ
ПРАВОНАРУШЕНИЯХ"
(утв. ВС РСФСР
