Законодательство об общественных объединениях: правовая концепция разграничения полномочий федерации и субъектов
компетенции, не оставляющее регионам
возможностей для правового маневра, а также
необоснованное затягивание принятия
важных федеральных законов, отсутствие
которых вынуждает региональных
законодателей проявлять инициативу по
восполнению правовых пробелов.
Пожалуй,
наиболее выразительным примером
неправомерно жесткого подхода
федерального законодателя к регулированию
общественных объединений является
введенный в Федеральном законе "О
политических партиях" запрет на создание и
деятельность региональных политических
объединений. Точнее говорить здесь о
косвенном запрете, поскольку в законе нет
прямой формулировки, запрещающей
региональные политические партии, однако
такой вывод следует из законодательной
дефиниции политической партии,
закрепленной в ст. 3. По всей видимости,
нежелание законодателя четко прописать в
законе столь важную норму (которая, кстати,
была предметом наиболее острых дискуссий
на стадии подготовки законопроекта) в
значительной мере обусловлено тем, что
данный запрет плохо согласуется с рядом
положений Конституции РФ.
Прежде всего
это относится к положению ч. 3 ст. 13
Конституции, согласно которому "в
Российской Федерации признаются
политическое многообразие,
многопартийность". То обстоятельство, что
Конституция связывает многопартийность с
политическим плюрализмом, означает, что
многопартийность - это такая форма
самоорганизации общества, которая
проявляет себя в сфере политики,
обеспечивая участие общества в
формировании и осуществлении
государственной власти. И если запрет на
местные политические партии, действующие
на муниципальном уровне, в этом смысле не
противоречит Конституции РФ, так как,
согласно ст. 12 Конституции, органы местного
самоуправления не входят в систему органов
государственной власти (хотя такой запрет и
представляется излишним с точки зрения
задач активизации политической активности
населения), то запрет на региональные
партии представляется весьма спорным,
потому что субъекты Федерации являются
государственно - властными
образованиями.
Кроме того, право на
объединение, сформулированное в ч. 1 ст. 30
Конституции РФ без каких-либо оговорок,
может быть ограничено федеральным законом
"только в той мере, в какой это необходимо в
целях защиты основ конституционного строя,
нравственности, здоровья, прав и законных
интересов других лиц, обеспечения обороны
страны и безопасности государства" (ч. 3 ст.
55). Попытки подвести под эту формулировку
запрет на создание региональных партий под
предлогом борьбы с опасностью национально -
религиозного экстремизма и регионального
сепаратизма весьма неубедительны. Эти цели
вполне могут быть достигнуты путем
эффективного применения нормы п. 3 ст. 9
Закона о партиях, запрещающей создание
политических партий по признакам расовой,
национальной или религиозной
принадлежности.
Поэтому в данном случае
есть основания говорить об ущемлении
гарантированной Конституцией возможности
политической самоорганизации граждан на
уровне субъектов Российской Федерации и о
неправомерном ограничении права граждан на
объединение в части возможности их
объединения в региональные политические
партии <*>.
--------------------------------
<*>
Кстати, подобная излишняя жесткость (как и
всякий неправомерный запрет) может дать
обратный эффект. Есть опасность, что эти
меры могут настроить некоторую политически
активную часть населения регионов против
федерального центра и общероссийских
партий, которые будут восприниматься как
навязанные сверху инструменты
политического давления,
противодействующие самостоятельному
политическому самоопределению населения
субъектов Российской Федерации. А лишение
региональных общественных объединений
права называться политическими и
возможности самостоятельно участвовать в
выборах может направить политическую
активность регионов во внепарламентское
русло. Полагаю, что смягчение позиции
федерального законодателя в этом вопросе и
внесение в закон соответствующих изменений
(по инициативе самого законодателя или на
основании решения Конституционного Суда
РФ) позволило бы избежать подобной
негативной реакции.
Применительно же к
проблеме разграничения предметов ведения
центра и регионов это означает, что
федеральный законодатель неверно трактует
норму подп. "в" ст. 71 Конституции, согласно
которой в ведении Российской Федерации
находится регулирование прав и свобод
человека и гражданина. Речь идет о неверной
трактовке конституционно - правового
термина "регулирование прав и свобод
человека и гражданина", который вовсе не
означает возможность полного отрицания
какого-либо права, предоставленного
Конституцией. Регулируя то или иное право,
закрепленное в главе 2 Конституции,
законодатель может оговорить это право в
федеральном законе весьма жесткими
условиями (если, конечно, эти условия не
противоречат требованиям ч. 3 ст. 55
Конституции). Однако он не может полностью
отменить данное право. А именно это было
сделано применительно к праву граждан на
объединение в региональные политические
партии, наличие которого вытекает из смысла
ч. 3 ст. 13 и ч. 1 ст. 30 Конституции.
Очевидно, что в данном случае мы имеем дело
не с юридико - технической ошибкой
федеральных органов власти, а с вполне
осознанной политикой в области партийного
строительства, осуществляемой в рамках так
называемой концепции "управляемой
демократии". К серии же ошибок федерального
законодателя, которые вводят в заблуждение
органы законодательной власти на местах,
относится, в частности, не вполне
корректная дефиниция в Федеральном законе
"Об общественных объединениях" понятия
регионального общественного
объединения.
Согласно ч. 4 ст. 14 Закона
"под региональным общественным
объединением понимается объединение,
деятельность которого в соответствии с его
уставными целями осуществляется в пределах
территории одного субъекта Российской
Федерации". Формулировка данного
определения заметно (и, следует полагать,
неоправданно) отличается от
законодательного определения в ч. 2 этой же
статьи понятия общероссийского
общественного объединения как объединения,
деятельность которого в соответствии с его
уставными целями осуществляется на
территории более чем половины субъектов
Федерации и которое имеет там свои
структурные подразделения - организации,
отделения, филиалы, представительства. Под
влиянием подхода федерального
законодателя к понятию общероссийского
общественного объединения некоторые
субъекты Федерации в своих региональных
законах закрепили такие конституирующие
признаки регионального объединения, как
наличие отделений более чем в половине
административно - территориальных единиц
данного субъекта. Именно так, например,
определены признаки республиканского
объединения Законом Республики Мордовии от
10 июня 1996 г. "О приобретении общественным
объединением регионального
(республиканского) статуса".
Однако
региональный законодатель дает здесь
ограничительную трактовку права на
создание регионального общественного
объединения по сравнению с федеральным
законом, поскольку последний не
предусматривает такого требования, как
наличие отделений более чем в половине
административно - территориальных единиц
субъекта Российской Федерации. Ведь
согласно федеральному закону
общественному объединению в данном случае
достаточно записать в своем уставе, что его
деятельность осуществляется в пределах
территории соответствующего субъекта
Федерации. А поскольку защита права на
объединение (в том числе и права на создание
регионального общественного объединения)
относится к сфере совместной компетенции,
то региональный законодатель не может
ограничивать объем прав на создание
регионального объединения, закрепленный в
федеральном законе.
Очевидно, что такое
неоправданное различие в формулировках
родственных понятий - это упущение
законодателя, ибо разработчики
Федерального закона "Об общественных
объединениях" просто не учли смысл ст. 72
Конституции РФ. Показательно, что в
подготовленном ими комментарии они
отмечают, что "количество структурных
подразделений в административных
территориальных единицах (муниципальных
образованиях) субъекта РФ, необходимых для
создания регионального общественного
объединения, определяется
законодательством субъекта РФ" <*>.
--------------------------------
<*> См.: Комментарий
к Федеральному закону "Об общественных
объединениях". М., 1996. С. 48.
С точки зрения
унификации правового подхода было бы
логичнее выстраивать определение
регионального общественного объединения
по образцу общероссийского, понимая под ним
объединение, деятельность которого
распространяется на территории более чем
половины административно - территориальных
единиц соответствующего субъекта
Федерации (это означает, что более чем в
половине административно - территориальных
единиц субъекта региональное общественное
объединение имеет свои структурные
подразделения). Впрочем, можно предложить и
иное решение вопроса. И здесь как раз очень
пригодился бы вариативный подход к
построению нормы федерального закона,
дающий региональному законодателю
возможность выбора в границах заданного
правового поля.
К другой группе
рассматриваемых злоупотреблений своим
правом со стороны федерального
законодателя, способствующих усилению
коллизионности отношений между Федерацией
и субъектами в сфере их совместной
компетенции, относится неоправданное
затягивание с принятием федеральных
законов. Весьма показательным примером
здесь может служить история работы над
Федеральным законом "О политических
партиях". Идея принятия такого Закона
зародилась еще на первом Съезде народных
депутатов РСФСР <*>. Работа над его
проектом была начата в 1991 г. Но только в
декабре 1995-го, в преддверии выборов
депутатов Государственной Думы, на которые
Закон о партиях уже не мог никак повлиять,
он наконец-то был принят сразу во втором и в
третьем чтениях. Однако, принятый Думой, был
отклонен Советом Федерации и в течение
нескольких лет находился в работе
согласительной комиссии (хотя замечания
Совета Федерации в целом носили
непринципиальный характер и при желании
легко могли бы быть устранены). В 2000 г.
инициативу в этом вопросе взяла на себя
Центральная избирательная комиссия
Российской Федерации. Под эгидой ЦИК России
был подготовлен принципиально новый проект
Закона, который в основе своей и был принят
летом 2001 г. Таким образом, от идеи принятия
Закона до ее практической реализации
прошло десять лет.
--------------------------------
<*> ВВС РСФСР. 1990. N 41. Ст. 55.
Затяжка с
принятием Закона о политических партиях
(особенно выразительная на фоне бурного
обновления законодательства в иных сферах
общественной жизни) нанесла заметный ущерб
демократическому развитию страны. Основная
причина столь длительного затягивания с
принятием такого важного для общества
Закона заключалась в корпоративной позиции
партийных парламентских фракций, не
заинтересованных в правовой регламентации
весьма привольной партийной жизни. В
результате Закон был принят не тогда, когда
закладывались основы российской
многопартийности, а когда наиболее
влиятельным субъектам политического
действия стала выгодна консервация с
помощью этого закона доминирующего
положения в политической системе тех
политических объединений, которые получили
парламентское представительство на
выборах в Государственную Думу в декабре 1999
г. <*>.
--------------------------------
<*>
Подробнее см.: Лапаева В.В. У общества пока
нет сил защитить свои интересы. Новый закон
о партиях будет результатом "консенсуса"
партийной и государственной бюрократии //
Независимая газета. 2000. 28 октября. С.
3.
Другой пример из этой области - затяжная
история с принятием федерального закона,
направленного на противодействие
политическому экстремизму. Этот пример
интересен, в частности, активной и
настойчивой позицией Московской городской
Думы, которая еще в 1995 г., пользуясь своим
правом законодательной инициативы, внесла
в Государственную Думу проект Федерального
закона "О запрещении деятельности
экстремистских общественных объединений",
подготовленный на основе общественной
инициативы Московского антифашистского
центра. Законопроект был рассмотрен
Государственной Думой и отклонен в первом
чтении несмотря на хорошее правовое
качество документа. Показательно, что
депутаты Московской городской Думы не
стали принимать аналогичный региональный
закон, а ограничились Законом "Об
установлении административной
ответственности за изготовление,
распространение и демонстрацию нацистской
символики на территории города Москвы",
который частично снял напряжение в
правовом поле. После этого они еще
неоднократно пытались привлечь внимание
Государственной Думы к проблеме
политического экстремизма. Однако
Федеральный закон "О противодействии
экстремистской деятельности" (включивший в
предмет своего регулирования отношения,
связанные не только с политическим, но и
религиозным экстремизмом) вступил в
действие лишь в июле 2002 г., т.е. после
известных эксцессов политического и
религиозного экстремизма на Северном
Кавказе и в других регионах страны.
К
сожалению, грамотная, последовательная и
корректная в правовом отношении позиция
даже такого влиятельного регионального
законодателя, как Московская городская
Дума, не привела к своевременному
восполнению столь опасного правового
пробела. Полагаю, что создание
дополнительных правовых рычагов влияния
региональных органов законодательной
власти на процесс федерального
законотворчества станет фактором,
способствующим более добросовестному и
ответственному отношению федерального
законодателя к подобным законодательным
инициативам регионов.
Резюмируя
осуществленный нами анализ соотношения
федерального и регионального
законодательства об общественных
объединениях, можно сделать ряд следующих
выводов более общего характера, касающихся
проблематики разграничения
законодательных правомочий Российской
Федерации и ее субъектов в сфере их
совместного ведения:
1. Принятая на
данный момент законодательная
интерпретация в Федеральном законе "О
принципах и порядке разграничения
предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти
Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации" положения ст. 72
Конституции об обеспечении соответствия
законодательства субъектов Федерации
федеральным законам продолжает оставаться
источником правовых коллизий между центром
и регионами. Позитивный потенциал
действующей модели разграничения
законодательных полномочий, связанный с
тем, что опережающее региональное
законотворчество (при всех своих
противоречиях) давало важные импульсы для
обновления федерального законодательства,
в основном исчерпан. Во всяком случае,
анализ законодательства об общественных
объединениях дает основания именно для
такого вывода.
2. Задача состоит в том,
чтобы превратить сферу совместного ведения
Федерации и субъектов из источника
правовых коллизий между ними в ядро
формирующегося единого правового
пространства. Искать решение
