Законодательство об общественных объединениях: правовая концепция разграничения полномочий федерации и субъектов
парткомах органов государственной власти и
управления до 14 марта 1990 г. (до момента
введения в действие новой редакции ст. 6
Конституции (Основного закона) СССР".
Законодательство же многих субъектов
Федерации идет еще дальше в этом
направлении. Например, согласно Закону
Республики Коми "О государственной службе
Республики Коми" (подп. "а" п. 1 ст. 20) стаж
государственной службы государственного
служащего, дающий право на получение
надбавки за выслугу лет, дополнительно
оплачиваемого отпуска, денежного
вознаграждения при выходе на пенсию и
доплаты к пенсии, включает в себя время
работы в органах Коммунистической партии
до 23 августа 1991 г.
В последние годы в
русле усилий по укреплению российской
государственности была проведена большая
работа по приведению законодательства
субъектов Федерации в соответствие с
федеральным законодательством. Однако об
успехах в этой области можно говорить лишь
применительно к ситуациям, когда в той или
иной сфере регулирования уже действуют
федеральные законы. Но с опережающим
законотворчеством субъектов Федерации
проблема по-прежнему не решена.
Отмечая
остроту данной проблемы, некоторые авторы
предлагают отказаться от совместного
законодательного регулирования Федерации
и субъектов, четко разграничив сферы их
исключительного законодательного
регулирования. Логическим завершением этой
идеи является вывод о том, что "нет
необходимости в сохранении ст. 72
Конституции Российской Федерации" <*>.
--------------------------------
<*> Игнатьева М.Н.
Соотношение федерального и
республиканского законодательства:
теоретико - правовой анализ / Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
доктора юридических наук. М., 1999. С.
15.
Такой подход представляется
неприемлемым. И дело не только в том, что
здесь предполагается изменение
действующей Конституции (хотя очевидно, что
осуществление в нынешних условиях крайне
сложного и деликатного в политическом
отношении процесса чревато опасной
дестабилизацией сложившейся системы
федеративных отношений). Главное - это то,
что реализация подобной идеи неизбежно
приведет к разрыву правового пространства
на две плохо стыкуемые правовые системы.
Задача же, напротив, состоит в формировании
единого правового пространства, ядро
которого должна составлять внутренне
согласованная сфера совместной
компетенции Федерации и субъектов.
Другие специалисты связывают возможность
решения данной проблемы с более жестким
очерчиванием тех правовых границ, в рамках
которых регионы могут идти на опережение
федерального законодательства. В
частности, Т.Я. Хабриева отмечает, что
"пределы опережающего регулирования актами
субъектов Российской Федерации не могут
толковаться излишне широко. Необходимо
установить федеральным законом рамки его
осуществления. Так, не должно
осуществляться опережающее регулирование
субъектов Российской Федерации в части,
имеющей принципиальное, универсальное
значение на всей территории страны"
<*>.
--------------------------------
<*>
Административное право: теория и практика.
М., 2002. С. 63.
С таким подходом, безусловно,
можно было бы согласиться, если бы
ограничение опережающего регулирования
субъектов сферой отношений, имеющих
универсальное значение в масштабах страны,
действительно могло бы быть осуществлено
лишь путем изменения федерального закона.
Однако любые попытки перейти от формулы,
согласно которой опережающее правовое
регулирование субъектов не должно быть
"излишне широко", к какой-то работающей
правовой конструкции, наталкиваются на
необходимость перераспределения тех
полномочий Федерации и субъектов, которые
закреплены в ст. 72 Конституции, что опять же
предполагает изменение Конституции.
Несколько иначе подходит к этой проблеме Р.
Абдулатипов в своей статье, опубликованной
в "Российской газете". Говоря о наличии в
Конституции "перегрузки объема совместных
полномочий", он предлагает искать выход на
пути использования правового потенциала
Конституции, поиска более полного
правового смысла ее норм. Правда, отмечая,
что ст. 72 Конституции "ждет своей полной
правовой расшифровки" <*>, автор не
предлагает ключ к такой расшифровке.
--------------------------------
<*> Абдулатипов Р.
Жить дружно всегда нужно. Но только как... //
Российская газета. 2000. 14 октября. С.
6.
Конечно, толкование Конституции,
наполняющее ее новым правовым смыслом,
более полно и гибко учитывающим
современные социально - правовые реалии, -
это широко используемый в мировой практике
универсальный способ преодоления правовых
коллизий, значение которого для
современной России трудно переоценить
<*>.
--------------------------------
<*> См.,
напр.: Лапаева В.В. Конституционное
правосудие как фактор стабильности
конституционно - правовых отношений //
Журнал российского права. N 5/6.
1999.
Очевидно, что с учетом крайней
сложности изменения закрепленной в
Конституции Российской Федерации модели
федеративных отношений именно этот способ
преодоления коллизий между федеральным и
региональным законодательством в сфере
совместной компетенции является
единственно приемлемым. Однако проблема
состоит в том, чтобы найти надлежащую
концепцию правового толкования
конституционной нормы, которая преодолела
бы рассматриваемые противоречия в сфере
совместной компетенции Федерации и
субъектов.
На мой взгляд, нужна такая
концепция толкования соответствующих
конституционно - правовых положений,
которая полностью исключила бы возможность
опережающего нормотворчества субъектов в
сфере совместного ведения и ограничила бы
их законодательные полномочия лишь
конкретизацией принятых федеральных
законов. Только такое решение проблемы
позволит снять основные противоречия
действующей правовой модели разграничения
полномочий центра и регионов в сфере
совместного ведения.
Речь идет о
толковании нормы подпункта "а" ч. 1 ст. 72
Конституции (согласно которой в совместном
ведении Федерации и субъектов находится
обеспечение соответствия Конституции
Российской Федерации и федеральным законам
нормативных актов субъектов Федерации) и ч.
2 ст. 76 (которая гласит, что "по предметам
совместного ведения издаются федеральные
законы и принимаемые в соответствии с ними
законы и иные нормативные акты, правовые
акты субъектов Российской Федерации").
Очевидно, что текст данных норм допускает
такую интерпретацию, при которой под
соответствием регионального
законодательства федеральным законам в
сфере совместного ведения понимается
признание безусловного приоритета
федерального законодателя в данной сфере,
исключающего возможность опережающего
нормотворчества субъектов. В этом смысле
положение о соответствии регионального
законодательства федеральным законам
следует понимать как утверждение
приоритета федеральной законодательной
политики не только по принципу хронологии
(когда региональное законодательство
соответствует опередившему его
федеральному закону или перестраивается
после принятия федерального закона), но и по
содержательному основанию (когда
региональный законодатель не может
восполнять пробелы в правовой регуляции,
признавая первенство в этой сфере за
федеральным законодательством).
Более
того, формулировка рассматриваемых
конституционно - правовых положений не
только допускает, но и подразумевает именно
такую интерпретацию, которая включает в
себя соответствующую очередность принятия
федеральных и региональных законов.
Логично предположить, что требование
Конституции о необходимости соответствия
регионального законодательства
федеральным законам предполагает именно
наличие таких законов (соответствовать
можно только тому, что уже есть в наличии), а
вовсе не возможность усмотрения
регионального законодателя по поводу
содержания еще не принятого федерального
закона. Та же логика содержится и в термине
"совместное ведение", из смысла которого
следует, что речь идет об осуществляемом
совместно, т.е. одновременно (а не
разрозненно во времени), ведении Федерации
и субъектов. К этим соображениям можно (в
рамках системного толкования Конституции)
добавить и соответствующую интерпретацию
положения ч. 2 ст. 4 Конституции Российской
Федерации, закрепляющего верховенство
федеральных законов на всей территории
Российской Федерации. Заданная этой нормой
субординация правовых актов Федерации и
субъектов, в рамках которой приоритет
отдается федеральным законам, означает, что
в сфере их соотношения не может действовать
принцип "первый по времени - сильный по
праву". Ведь если в ситуации отсутствия
федерального закона региональный закон
становится более сильным по праву, то ни о
каком верховенстве федерального закона
говорить уже не приходится. Очевидно, что в
данной сфере именно сильный по праву и
должен быть первым по времени.
Нарушение этой правовой логики неизбежно
влечет за собой высокую степень
коллизионности действующего
законодательства. Практика уже достаточно
наглядно показала, что в рамках действующей
сейчас модели разграничения полномочий
Федерации и субъектов по предметам
совместного ведения, получившей
нормативное закрепление в федеральном
законе, законодательные органы регионов
склонны злоупотреблять свои правом
опережающего законотворчества, раскалывая
таким образом единство правовой системы.
Из сказанного можно сделать вывод о
наличии достаточных правовых оснований для
того, чтобы изменить формулировку п. 2 ст. 12
Федерального закона "О принципах и порядке
разграничения предметов ведения и
полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации", исключив
возможность опережающего нормотворчества
субъектов в сфере совместного ведения и
ограничив их законодательные полномочия в
данной сфере конкретизацией принятых
федеральных законов. Правда, такое решение
вопроса несколько усложняется тем
обстоятельством, что в ряде постановлений
Конституционного Суда Российской
Федерации содержится иное толкование
рассматриваемых конституционных норм
<*>.
--------------------------------
<*> См.,
напр.: Вестник Конституционного Суда
Российской Федерации. 1996. N 1. С. 40; 1996. N 5. С. 32;
1997. N 5. С. 6.
Однако данное обстоятельство
вовсе не является препятствием для
законодателя, желающего изменить
формулировку закона.
Прежде всего надо
иметь в виду, что Конституционный Суд - это
не правотворческий, а правоприменительный
орган. Решение Суда, как и любой акт
правоприменения, имеет индивидуальное
значение. Суд не создает новых норм и по
Конституции не вправе давать указания
законодателю, ограничивающие
законотворческие полномочия последнего.
Конституционный Суд, как и любой
правоприменительный орган, лишь выносит
решения по конкретному спору о праве, и
только это решение по конкретному спору и
имеет обязательное значение <*>.
--------------------------------
<*> Подробнее см.:
Нерсесянц В.С. У российских судов нет
правотворческих полномочий / Судебная
практика как источник права. М., 2000. С. 107 -
112.
Необходимо также учитывать, что только
с конечным выводом суда, т.е. с формулой
резолютивной части его постановлений
Конституция Российской Федерации
связывает определенные правовые
последствия: согласно ч. 6 ст. 125 Конституции
"акты или их отдельные положения,
признанные неконституционными, утрачивают
силу". При этом, обосновывая свои решения в
мотивировочной части постановлений, Суд
обычно формулирует какие-то общие
положения, которые являются доводами в
пользу того или иного резолютивного вывода.
Именно в мотивировочной части
постановлений и содержатся (во всех
упомянутых нами случаях обращения к
рассматриваемой теме) рассуждения Суда о
том, что субъекты Федерации имеют право
опережающего законотворчества в пределах
совместного ведения. Однако подобные
положения не имеют нормативного значения и
не являются обязательными для
законодателя. В противном случае пришлось
бы признать, что все приводимые в
постановлениях Суда рассуждения и
аргументы содержат в себе правовые нормы и
что Суд, таким образом, выступает здесь в
качестве законодателя (причем получается
даже, что нормы, вытекающие из рассуждений
Суда, таковы, что настоящий законодатель
уже не в состоянии их изменить, не меняя
Конституцию). То же касается положений,
содержащихся в решениях Суда.
Кстати,
сами формулировки позиции Суда по
рассматриваемому вопросу, содержащиеся в
мотивировочной части постановлений,
представляются более чем спорными. Так,
например, в Постановлении Конституционного
Суда по делу о проверке конституционности
Закона Московской области от 28 апреля 1995 г.
"О порядке отзыва депутатов Московской
области" говорится, что "Конституция
Российской Федерации не запрещает
субъектам Российской Федерации до принятия
соответствующего федерального закона
осуществлять самостоятельное правовое
регулирование по предметам совместного
ведения, включая установление принципов
организации представительных и
исполнительных органов государственной
власти" <*>.
--------------------------------
<*> Вестник Конституционного Суда
Российской Федерации. 1996. N 5. С. 32.
Таким
образом, Суд, по существу, исходит здесь из
правового принципа "разрешено все, что не
запрещено". Однако, как известно, данный
принцип правовой регуляции (принцип
запрета) охватывает лишь сферу
частноправовых отношений, а для публично -
властных субъектов, напротив, действует
принцип дозволения, в соответствии с
которым "запрещено все, что прямо не
разрешено законом" <*>.
--------------------------------
<*> Как справедливо
отмечается в литературе, "в силу особого
значения публично - властных полномочий в
жизни государственно - организованного
общества и проистекающей отсюда
необходимости ввести организацию и
деятельность государственной власти (и ее
носителей) в строго определенные правовые
рамки надлежащим методом правовой
регуляции этого круга отношений
(определение компетенции государственных
органов, правомочий должностных лиц и т.п.)
являются именно правовые дозволения". В.С.
Нерсесянц. Философия права: Учебник для
вузов. М., 1997. С. 91 - 92.
Например, Конституция
не запрещает Президенту страны
председательствовать на пленарных
заседаниях Государственной Думы, но из
этого нельзя делать вывод, что Президент
имеет такое право.
В другом случае (при
рассмотрении дела о проверке
конституционности ряда положений Устава
Читинской области) Суд ссылается на то, что
право опережающего законотворчества
субъектов "вытекает из природы совместной
компетенции" <*>.
--------------------------------
<*> Вестник Конституционного Суда
Российской Федерации. 1996. N 1. С. 40.
При этом
Суд никак не аргументирует это утверждение.
А между тем если мы обратимся, например, к ч.
2 ст. 76 Конституции, то из смысла и из текста
этой статьи следует совершенно иной вывод.
Из положения данной нормы (где прямо
сказано, что "по предметам совместного
ведения... издаются федеральные законы и
принимаемые
