Законодательство об общественных объединениях: правовая концепция разграничения полномочий федерации и субъектов
ПРАВОВАЯ КОНЦЕПЦИЯ РАЗГРАНИЧЕНИЯ
ПОЛНОМОЧИЙ
ФЕДЕРАЦИИ И СУБЪЕКТОВ
В.В.
ЛАПАЕВА
В.В. Лапаева, доктор юридических
наук.
Законодательная интерпретация ст. 72
Конституции по вопросу разграничения
полномочий по предметам совместного
ведения в сфере законодательной
деятельности дана в Федеральном законе от 24
июня 1999 г. "О принципах и порядке
разграничения предметов ведения и
полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации". Согласно п. 2 ст. 12
Закона по вопросам, отнесенным к предметам
совместного ведения Российской Федерации и
ее субъектов, издаются федеральные законы,
определяющие основы правового
регулирования данной сферы общественной
жизни (при этом региональные законодатели
могут действовать самостоятельно лишь в
пределах норм Федерального закона). До
принятия соответствующих федеральных
законов субъекты Федерации вправе
осуществлять собственное правовое
регулирование в сфере совместного ведения,
а после принятия федерального закона они
обязаны привести свои нормативные правовые
акты в соответствие с этим законом. Данная
правовая конструкция воспроизведена в
конституциях и уставах многих субъектов
Российской Федерации.
Очевидно, что при
такой модели разграничения полномочий
наиболее коллизионными должны быть
ситуации, когда субъекты Федерации
пытаются своими законодательными актами
восполнить пробелы в правовом
регулировании на федеральном уровне. На
примере правового регулирования процессов
создания и деятельности общественных
объединений можно достаточно полно
продемонстрировать основные трудности, с
которыми сталкивается правовая практика в
этом вопросе.
В соответствии с
Конституцией РФ регулирование и защита
прав и свобод человека и гражданина (в том
числе и право на объединение в союзы и
организации) <*> относится к компетенции
Федерации и регламентируется федеральными
законами. В то же время защита права на
объединение принадлежит к сфере совместной
компетенции. При этом в совместную
компетенцию не входит установление норм об
общественных объединениях, которые
относятся к уголовному, уголовно -
процессуальному, гражданскому, гражданско -
процессуальному, арбитражно -
процессуальному законодательству
(поскольку согласно подп. "о" ст. 71
Конституции данное законодательство
целиком находится в ведении Российской
Федерации), а также тех норм
законодательства, так или иначе связанных с
деятельностью общественных объединений,
которые относятся к сфере исключительной
компетенции субъектов Федерации.
--------------------------------
<*> В части 2 ст. 30
Конституции РФ право на объединение
сформулировано как право человека, а не
только гражданина (поскольку такое право
имеет каждый). Исключение составляет право
на вступление в политические партии,
членами которых согласно Федеральному
закону "О политических партиях" могут быть
лишь граждане Российской Федерации. О
конституционно - правовых основаниях для
ограничения круга субъектов права на
объединение в политические партии см.:
Комментарий к Федеральному закону "О
политических партиях" / Под ред. В.В.
Лапаевой. М., 2002. С. 16 - 17.
Примером
законодательных актов, связанных с
регулированием общественных отношений и
относящихся при этом к исключительному
ведению субъектов Федерации, может служить
законодательство о социальном заказе. В
отсутствие Федерального закона "О
государственном социальном заказе" (работа
над ним вяло идет в Государственной Думе
уже много лет: еще в феврале 1997 г.
проводились парламентские слушания по
проекту такого Закона), субъекты Федерации
эффективно восполняют данный пробел. Так,
законы или положения о социальном заказе
приняты в Санкт - Петербурге, Тюменской,
Иркутской, Калужской областях, Алтайском
крае и др. В ряде муниципальных образований
действуют нормативные акты о муниципальном
социальном заказе. Это законодательство
направлено прежде всего на выработку
правовых и организационно - финансовых
механизмов, позволяющих уйти от
дискредитировавшей себя практики
закрытого, внеконкурсного распределения
государственных средств, выделяемых на
поддержку общественных объединений. В
данном случае такое опережающее
законодательство субъектов Федерации
оправдано не только с социальной, но и с
правовой точки зрения, ибо оно
осуществляется в сфере их исключительной
компетенции: речь идет о правовых формах
распоряжения региональной государственной
собственностью и управления ею. Правовая
база для регионального законодательства в
этом вопросе заложена в ст. 17 Федерального
закона "Об общественных объединениях", где в
числе конкурсных форм государственной
поддержки общественных объединений
указана и такая, как социальный заказ на
выполнение государственных программ.
Из текста Конституции с необходимостью
следует, что региональное законодательство
может конкретизировать принятый
федеральный закон лишь по линии создания
дополнительных гарантий защиты права на
объединение. Примером таких дополнительных
гарантий являются, в частности, нормы
регионального законодательства о
профессиональных союзах, предоставляющие
профсоюзам право законодательной
инициативы. Что же касается опережающего
регионального законотворчества, то наличие
у субъектов Федерации такого права прямо не
вытекает из текста Конституции. Признание
за регионами права на восполнение пробелов
в правовом регулировании в пределах
совместного ведения - это результат
толкования Конституции.
Согласно
действующей законодательной интерпретации
этих норм в упомянутом Федеральном законе о
принципах и порядке разграничения
предметов ведения и полномочий, до принятия
федеральных законов, регулирующих право на
объединение, субъекты Федерации вправе
осуществлять собственное правовое
регулирование. Ясно, что в такую правовую
конструкцию изначально заложена
возможность коллизий между Федерацией и
субъектами в части защиты права на
объединение в сфере совместного ведения,
поскольку данное право одновременно
относится к компетенции и Федерации, и ее
субъектов.
Действительно,
законотворческая практика субъектов
Федерации показывает, что регионы зачастую
считают вполне достаточным
руководствоваться положениями
федерального законодательства об
общественных объединениях в части,
касающейся регламентации процессов
создания и деятельности региональных
общественных объединений, а также
региональных отделений общественных
объединений федерального уровня. При этом
региональные законы если и принимаются, то
они, как правило, лишь дублируют положения
федерального закона. Проблемы возникают
главным образом тогда, когда
законодательные органы субъектов
Федерации начинают самостоятельно
действовать в сфере совместной
компетенции, принимая законы, опережающие
федеральное законодательство.
Применительно к правовой регуляции
общественных отношений конфликтогенность
действующей модели разграничения
полномочий Федерации и субъектов по
предметам совместного ведения
усугубляется еще и тем обстоятельством, что
законы об общественных объединениях носят
комплексный характер и включают в себя
нормы законодательства, относящегося к
исключительной компетенции Российской
Федерации. Если проанализировать под этим
углом зрения как базовый Закон "Об
общественных объединениях", так и законы,
регламентирующие создание и деятельность
отдельных видов объединений, то окажется,
что большую часть этих правовых актов
составляют нормы гражданского права,
регламентирующие процессы создания и
деятельности общественных объединений как
юридических лиц.
Трудности, с которыми
сталкиваются законодательные органы
субъектов Федерации при выделении сфер
правового регулирования, относящихся к
совместному ведению, хорошо видны на
примере регионального законодательства о
профессиональных союзах. Как следует из
смысла соответствующих конституционно -
правовых положений, региональные законы о
профсоюзах могут конкретизировать (а
именно развивать в плане дополнительной
защиты прав профессиональных союзов и
гарантий их реализации) лишь нормы,
относящиеся к сфере трудового права. Нормы
же, относящиеся к гражданскому
законодательству и определяющие правовое
положение профессионального союза как
юридического лица в форме некоммерческой
организации, не могут быть подвергнуты
каким-либо изменениям и должны полностью
соответствовать федеральным законам. Между
тем анализ регионального законодательства
о профессиональных союзах показывает, что
законодательные органы субъектов
Федерации не смогли корректно решить эту
непростую задачу и в подавляющем
большинстве случаев пошли по пути
превышения своих полномочий <*>.
--------------------------------
<*> См.: Коршунова
Т.Ю. Комментарий к Федеральному закону "О
профессиональных союзах, их правах и
гарантиях деятельности". М.,
2002.
Превышение регионами своих
полномочий в сфере совместного ведения в
определенной мере можно объяснить
нечеткостью и двусмысленностью
конституционно - правовых конструкций, но
законотворческая практика изобилует и
примерами вполне сознательного выхода
региональных органов власти за пределы
своих конституционно очерченных
полномочий. Достаточно сказать, что до
недавнего времени законодательные органы
субъектов Федерации нередко просто
игнорировали то обстоятельство, что
регулирование процессов создания и
деятельности общественных объединений
относится к сфере совместной компетенции
Федерации и ее субъектов.
Показательны
в этом отношении Законы Республики
Башкортостан. Согласно ч. 1 ст. 2 Закона
Республики Башкортостан от 21 июня 1994 г. "Об
общественных объединениях" порядок
реализации прав граждан на объединение, а
также создание и деятельность общественных
объединений "регулируются Конституцией
Республики Башкортостан, настоящим
Законом, другими нормативными актами
Республики Башкортостан" (данный Закон
утратил силу с введением в действие Закона
Республики Башкортостан от 6 марта 2001 г. "Об
обеспечении свободы деятельности
общественных объединений в Республике
Башкортостан"). Аналогичная формулировка
содержалась и в ч. 2 ст. 3 Закона Республики
Башкортостан от 21 июня 1994 г. "О политических
партиях в Республике Башкортостан" (Законом
Республики Башкортостан от 4 июня 2001 г.
данный Закон признан утратившим силу), а
также в ст. 5 Закона от 5 ноября 1993 г. "О правах
профессиональных союзов Республики
Башкортостан и гарантиях их деятельности"
(в новой редакции Закона от 5 января 2001 г.
данная правовая некорректность устранена).
Подобный подход к этому вопросу
прослеживается и в Законе Республики
Татарстан от 18 января 1995 г. "О
профессиональных союзах". Между тем
очевидно, что данная сфера отношений не
относится к исключительной компетенции
субъектов Федерации, и поэтому правовое
регулирование здесь должно осуществляться
прежде всего федеральным
законодательством.
Такая установка на
игнорирование положений ст. 72 Конституции
РФ неизбежно приводила и продолжает
приводить к противоречиям между
федеральным и региональным
законодательством. Показательна, в
частности, ст. 8 действующего Закона о
профсоюзах Республики Татарстан, которая
называется "Приостановление деятельности
или роспуск профессиональных союзов".
Согласно ч. 2 этой статьи "в случаях, когда
деятельность профсоюза противоречит
Конституции Республики Татарстан,
законодательству, профсоюз может быть
распущен или деятельность его
приостановлена решением соответствующего
суда по представлению прокурора в порядке,
установленном законодательством". Помимо
уже упомянутого отсутствия четкого
указания на необходимость соответствия
деятельности профсоюзов Конституции РФ и
федеральному законодательству, обращает на
себя внимание и то обстоятельство, что
применительно к профсоюзам используется
отсутствующее в федеральном
законодательстве понятие "роспуск
общественного объединения". Но главное - это
понятие наполняется в региональном законе
дополнительным правовым содержанием,
связанным с упрощением процедуры роспуска
(по сравнению с процедурой запрещения
деятельности профсоюза, предусмотренной в
Федеральном законе "О профессиональных
союзах...").
В частности, согласно ст. 10
Федерального закона "в случае, если
деятельность профсоюза противоречит
Конституции Российской Федерации,
конституциям (уставам) субъектов
Российской Федерации, федеральным законам,
она может быть... запрещена решением
Верховного Суда Российской Федерации или
соответствующего суда субъекта Российской
Федерации по заявлению Генерального
прокурора Российской Федерации, прокурора
соответствующего субъекта Российской
Федерации". Таким образом, по смыслу
Федерального закона деятельность
профсоюза на территории Татарстана может
быть запрещена лишь по решению Верховного
Суда Республики Татарстан по заявлению
Генерального прокурора Республики. Из
текста же регионального закона таких
ограничений по статусу суда и прокурора не
следует. Очевидно, что данная норма
позволяет необоснованно расширять
перечень органов и должностных лиц,
участвующих в запрещении деятельности
профсоюза.
Подобных примеров можно
привести немало. Остановимся лишь на одном
из них, который интересен тем, что
отступления от требований федерального
закона в рамках регионального
законодательства спровоцированы неверной
конкретизацией положений Закона в
подзаконных нормативных актах, принятых на
федеральном уровне. Речь идет о положении ч.
1 ст. 17 Федерального закона "Об общественных
объединениях", согласно которому не
допускается вмешательство общественных
объединений в деятельность органов
государственной власти и их должностных
лиц. Аналогичная норма содержится и в
принятом позднее Федеральном законе "О
политических партиях" (п. 1 ст. 10). Системный
анализ названных Законов показывает, что
под подобным вмешательством законодатель
понимает здесь такие формы влияния
общественных объединений, в том числе и
политических партий, на деятельность
государственных органов и их должностных
лиц, которые не предусмотрены Конституцией
РФ и федеральными законами. Из содержания
рассматриваемой нормы, в частности,
следует, что: 1) осуществление какой-либо
деятельности в системе руководящих органов
политической партии не может трактоваться
как выполнение государственных функций и 2)
имевшее место на практике до принятия
действующей Конституции и
конкретизирующего ее законодательства
совмещение государственных и партийных
функций не может согласно действующему
законодательству рассматриваться как
основание для получения каких-либо льгот и
преимуществ лицами, осуществлявшими такое
совмещение.
Однако вопреки этому
очевидному толкованию правового смысла
рассматриваемой нормы в разъяснениях
Минтруда РФ и Минюста России от 9 апреля 1996
г. "О некоторых периодах, учитываемых при
исчислении стажа государственной службы
федерального государственного служащего,
дающего право на ежемесячную доплату к
пенсии" при определении права на эту
доплату учитывается "время работы в
аппаратах ЦК КПСС, в ЦК КП союзных
республик, крайкомов, обкомов и райкомов,
горкомов, на освобожденных выборных
должностях в
