Законодательная база горного права рф: современные проблемы и пути совершенствования
в финансовые дела. В основном вмешательство
там обычно происходит при возникновении
каких-либо особых случаев, аварий,
угрожающих ситуаций и т.п.
Детальное
регулирование контроля за соблюдением
лицензионных условий в германском Горном
законе и подробное регулирование отношений
с государственными органами в вопросах
предоставления информации, установление
сроков и видов предоставляемой информации
в определенные сроки избавляет предприятия
недропользователей от незапланированных
требований такой информации иными, не
установленными в законе субъектами и в
неустановленные сроки.
6. Договорные
формы недропользования
Наряду с
развитием форм административно - правового
регулирования горных отношений важное
место должно занять и расширяющееся
гражданско - правовое регулирование,
предусматривающее развитие договорных
условий в этой сфере.
Договор в сфере
горных отношений в зарубежном горном праве
признается институтом, без которого вообще
невозможно функционирование системы
горных отношений. С их помощью регулируются
отношения по добыче и разведке полезных
ископаемых, связи между собственником и
управляющими структурами в горном
производстве, процессы кооперации
производства и централизации капитала,
инвестирования, налоговых отношений.
Отходя от индивидуального регулирования,
договоры все чаще приобретают характер
типовых соглашений, выступая таким образом
равноправным источником правового
регулирования наряду с законом.
Важнейшей формой организации горного
производства является концессия, которая в
настоящее время составляет основу горных
отношений во многих странах. На нее
опирается французское горное
законодательство, где ей посвящен
специальный раздел в Горном кодексе.
Характерной чертой современного развития
концессионных отношений за рубежом
является то, что они строятся на базе
детально разработанного законодательства
о концессиях, урегулированности
обязательственных отношений в гражданском
праве, что позволяет в равной мере защищать
интересы государства и концессионеров.
В отличие от публичного административного
регулирования через разрешения на основе
лицензионной системы, договорные отношения
демонстрируют индивидуальный подход
государства на основе конкретных
договоров, например, с концессионером,
соглашения о разделе продукции, арендные и
другие договоры о пользовании недрами.
С государственных позиций концессия
представляется весьма выгодной формой
отношений государства с
недропользователем.
Расходы держателей
концессии составляют: ежегодная собираемая
государством плата за гектар концессионной
территории, плата за каждую тонну
извлеченного полезного ископаемого, а
также собираемая администрацией района,
городской администрацией роялти за
ежегодную добычу по установленным ставкам.
Концессионеры облагаются общими для всех
недропользователей налогами и податями,
включая налог на корпоративную прибыль.
Обращаясь к мировой практике регулирования
концессионных отношений, следует отметить,
хотя они и урегулированы, как правило,
законодательными актами, однако
предоставляют широкие возможности для
утверждения договорных отношений между
концессионером и государством.
Предоставляющее концессию государство
часто уже в законодательстве
отрегулировало правовой режим концессии,
основные права и обязанности сторон в
концессионных отношениях. Обычно эти нормы
содержатся в гражданских кодексах, общих
горных законах и кодексах, а также в
специальном горном законодательстве о
добыче углеводородов и др.
При поиске и
разведке месторождений, кроме компаний
(корпораций), широко применяются и другие
организационно - правовые формы создания
поисковых предприятий, позволяющие
использовать договорные отношения, такие
как товарищества, опционы и др., для
привлечения инвестиций.
В
Государственной Думе уже ряд лет
разрабатывается законопроект "О
концессионных договорах". Такой договор о
добыче нефти на Сахалине заключался еще
Дзержинским с японской концессионной
компанией. Договорную форму
недропользования целесообразно расширять
и сейчас. Однако было бы целесообразно
разработать специальное законодательство
о нефтегазовой концессии.
В этой
области целесообразно использовать и
другие формы организации недропользования,
так как опцион, партнерские отношения с
последующими правами на получение выгод
партнера - инвестора от открытия
коммерческого месторождения.
Помимо
концессий в сфере добычи углеводородов,
важное место занимают подрядные соглашения
о разделе продукции.
Довольно
распространенной формой в
недропользовании являются соглашения о
предоставлении услуг с риском, обычно
выражаются в двух видах: в первом риск
распределяется между сторонами соглашения,
во втором - падает на компанию - подрядчика,
который несет весь риск поисково -
разведочных работ.
Особой формой
организации горных отношений, особенно в
области разведки и добычи углеводородов,
является горная аренда, которая базируется
на установленной законодательством аренде
земельного участка.
Все перечисленные
здесь и иные существующие в зарубежном
горном законодательстве формы отношений в
недропользовании могут быть использованы и
в российском законодательстве. Каждая из
этих форм, установленных российским
законодательством, в соответствии с
Конституцией РФ, требует законодательного
закрепления.
Для преодоления
сложившегося отставания в регулировании
горных отношений было бы необходимо:
а)
выработать план законопроектной
деятельности как долгосрочный, так и на
первоочередную разработку необходимых
нормативных актов;
б) усилить
государственное влияние на развитие
горного производства на базе уже изданного
законодательства, норм и положений горного
права;
в) в рамках действующего
законодательства разработать подзаконные
акты о механизме применения действующих в
этой отрасли законодательных и иных
актов;
г) расширить базу гражданско -
правового воздействия на отношения в
горнодобывающих отраслях в случаях
несоблюдения сторонами договорных
отношений, в случаях возмещения
причиняемого ущерба - ускорить разработку
законодательства о концессиях и других
договорных формах в недропользовании.
При этом крайне нежелателен возврат к
административным методам пересмотра
содержания законно выданных действующих
лицензий, соглашений о разделе продукции и
других нормативных актов хотя бы под флагом
недостаточного учета в них государственных
интересов. Худшим вариантом было бы издание
государством новых нормативных актов,
направленных на изменение закрепленных в
законах и соглашениях принципов
неухудшения экономического положения
инвесторов. В результате мы получили бы не
приток, а отток инвестиций, бегство
капитала из отрасли.
Важнейшее значение
приобретает сейчас разработка нормативных
актов, направленных на учет национальных
интересов России, а также развитие
глобальных процессов сотрудничества с
зарубежными партнерами в решении
технических, технологических,
экономических, экологических и социальных
проблем.
Из последних проблем важное
значение приобретает ускоренный переход на
более эффективные и апробированные в мире
унифицированные нормы учета полезных
ископаемых, стандарты и правила в горном
производстве, охрану окружающей среды,
технику безопасности, ведение
статистической и коммерческой
отчетности.
Важным моментом является
необходимость перестройки, направленной на
создание более открытой, прозрачной для
получения геологической, коммерческой и
иной информации, более прозрачной системы
учета и отчетности коммерческих и
государственных предприятий, организаций и
учреждений. Все это будет формировать более
конкурентоспособную российскую
горнодобывающую промышленность.
Вместе
с тем не должна быть утрачена, а сохранена
отраслевая специфика в горных отношениях,
закрепленная в законодательстве об
отчислении на воспроизводство материально
- сырьевой базы, налогах и платежах по
соглашениям о разделе продукции, системе
страхования возможных рисков и др.
Планируемые и уже принятые нормативные
акты в налоговом законодательстве, решая
задачу любыми способами увеличить
бюджетные поступления, могут серьезно
повлиять на развитие горных отношений.
В целом для совершенствования горных
отношений должен быть задействован весь
комплекс законодательства: горного,
земельного, гражданского, финансового и
экологического.
Анализ зарубежного
законодательства показывает, что в
последние десятилетия горное
законодательство зарубежных стран
существенно изменилось, приспосабливаясь к
новым реалиям. Этот процесс показывает, что
в большинстве зарубежных стран сохраняется
принцип государственной собственности на
недра. Сохраняется и укрепляется функция
государственного управления
недропользованием. Особенно в ФРГ, Франции.
Современная ситуация заставила многие
страны принять в последние годы
законодательные акты о политике в области
минерально - сырьевого комплекса либо о
стратегии в области развития топливно -
энергетических ресурсов и порядке их
использования в своих странах. Тенденция
развития этого законодательства привела к
развитию интеграции и выделению таких
новых отраслей в этом законодательстве, как
отрасль законодательства о нефти и газе,
радиоактивных полезных ископаемых.
Одним из важных вопросов является
упорядочение горного законодательства
путем его кодификации. Основным
направлением развития могла бы стать
разработка Горного кодекса РФ либо Кодекса
о недрах, о разработке которых автор ставил
вопрос еще на международном семинаре по
горному праву в 1996 г. в Красноярске.
Кодексы позволили бы расширить сферу
регулирования горных отношений, и прежде
всего за счет детального регулирования
предлагаемых в статье отношений, в том
числе отношений по рациональному
использованию недр; государственному
контролю в области проектирования и
строительства горных предприятий; в
повышении роли государственной экспертизы
программ и проектов по изучению и
использованию недр.
Кодекс позволит
закрепить необходимые права и предоставить
гарантии недропользователям в защите прав
и законных интересов в разработке недр,
урегулировать отношения по порядку,
созданию, деятельности и ликвидации горных
предприятий, переходу прав пользования
участками недр от одного предпринимателя к
другому, правовому режиму имущества
горного предприятия, порядку его
отчуждения, залога, передачи во временное
управление, регулированию требований
антимонопольного законодательства в
горных отношениях.
Он сможет детально
урегулировать всю область отношений
системы конкурсного отбора претендентов на
получение лицензии на пользование недрами,
включая определение видов конкурсов и
условий их проведения, подготовку
материалов к конкурсу, порядок
предоставления заявок, возможного их
отклонения, а также о задачах и полномочиях
конкурсных комиссий, механизм проведения
конкурсов и порядок принятия ими
решений.
Предусмотреть судебное
рассмотрение споров при принудительном
изъятии лицензий, распространение на
концессионные отношения норм гражданского
законодательства при решении вопросов
расторжения, изменения или ограничения, не
предусмотренные концессионным
законодательством, и защиту прав
недропользователей по таким делам в судах.
Значительно расширены права горных
предприятий в обращении к судебным органам
при рассмотрении споров по вопросам
использования и охраны недр, а также
возможности обращения к третейскому суду и
международному арбитражу.
Более
детально могут быть урегулированы
отношения в области экологической
безопасности недропользования, уточнены в
соответствии с современными требованиями
отношения по государственному надзору и
контролю за использованием и охраной
недр.
В нем может быть предусмотрено
вмешательство государственных органов и
приостановка недропользования в случаях
осуществления добычи полезных ископаемых
без согласованного и утвержденного
технического проекта, без учета решений
государственной экспертизы запасов
полезных ископаемых и наличия
положительной государственной
экологической экспертизы. Мог бы быть
предусмотрен порядок досрочного
прекращения прав пользования недрами в
случаях, когда лицензиат не приступил в
установленные сроки к пользованию недрами
и не проводил оспоренных в лицензии работ,
при утрате им прав юридического лица или
утрате гражданских прав в случаях
банкротства и при других установленных в
законодательстве условиях.
Нуждается в
закреплении и положение о необходимости
страховать имущественные риски
недропользователей и риски, связанные с
возможностью отрицательного воздействия
на окружающую природную среду, включая
расходы на рекультивацию и мелиорацию
нарушенных земель.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ
АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным
голосованием 12.12.1993)
ЗАКОН РФ от 21.02.1992 N
2395-1
"О НЕДРАХ"
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от
30.12.1995 N 225-ФЗ
"О СОГЛАШЕНИЯХ О РАЗДЕЛЕ
ПРОДУКЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
06.12.1995)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 31.03.1999 N 69-ФЗ
"О ГАЗОСНАБЖЕНИИ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ 12.03.1999)
Экологическое право, N 3, 2002
