Законодательная база горного права рф: современные проблемы и пути совершенствования
предоставления недр в пользование нечетко
разграничены, оторваны от контроля за самим
недропользованием, а также от
регулирования условий соглашений о добыче
углеводородов.
В отличие от нашей
системы управления нефтегазовым
комплексом за рубежом (функции
государственного управления обычно
сосредотачиваются в одном органе (обычно
горном или нефтяном министерстве)). А
нередко эти функции возлагаются на
специально создаваемые публичные
государственные корпорации, обладающие как
делегированными государственными
полномочиями по управлению нефтегазовыми
отношениями от имени государства
(выработкой условий концессионных
соглашений и лицензирования), так и
хозяйственными функциями, например, по
получению и сбыту государственной доли
добытой нефти, ее экспорту либо денежными
расчетами за выделяемую государству нефть
при СРП.
В этом законодательстве
выработаны принципы и порядок принятия
управленческих решений, ответственности.
Обычно существует ограниченное, точно
установленное количество инстанций,
органов и должностных лиц, обладающих
высокой ответственностью и достаточными
полномочиями для выполнения своих функций,
четко оговоренных в законодательстве.
Показателен в этом отношении Горный закон
ФРГ <*>.
--------------------------------
<*>
См.: Клюкин Б.Д. Горные отношения в странах
Западной Европы и Америки. Изд-во "Городец",
2000. С. 285 и далее.
Как правило, для
управления ТЭК за рубежом создаются
специализированные государственные
структуры: министерства или
самостоятельные департаменты. По такому
пути пошла Норвегия, которая с обнаружением
около 20 лет тому назад крупных
углеводородных месторождений создала
Министерство нефти и энергии. И это
Министерство занимается
администрированием в области нефтегазовой
промышленности. Интересным является то, что
в этом Министерстве находится не имеющий
аналога в нашей стране отдел
государственного участия, отвечающий за
осуществление государством полномочий
собственника по отношению к
государственной нефтяной компании
"Статойл" <*> и управление специальным
органом, называемым "Прямой
Государственный Финансовый Интерес" (ПФГИ),
который получал поступающую от "Статойл"
нефть как государственную долю.
Намечающаяся частичная приватизация
государственной компании "Статойл"
предполагает закрепить за ней статут
частной полугосударственной компании,
которой будет делегирован ряд функций
государственных органов по управлению
нефтяным комплексом Норвегии.
--------------------------------
<*> Несмотря на то,
что "Статойл" полностью принадлежит
государству, все компании, входящие в
группу "Статойл", осуществляют свою
деятельность на тех же принципах, что и
компании в частном секторе
экономики.
Анализ зарубежного
законодательства последних десятилетий
показывает, что все чаще многие функции
управления нефтегазовым комплексом
передаются специализированным публичным (а
иногда и частным) нефтегазовым корпорациям,
специально создаваемым для решения
множества не только управленческих, но и
коммерческих проблем, не свойственных
государственному аппарату управления.
Примером тому является Канадская
федеральная корпорация "Петроканада" <*>,
мексиканская государственная нефтяная
компания "Пемекс", в Индонезии "Петрамина", в
Бразилии "Петробраз". Все они наделяются
государством специальной
правоспособностью и властными
полномочиями в области управления
нефтегазовыми отношениями. Эти публичные
корпорации, в отличие от юридических лиц
частного права, создаются в разрешительном
или распорядительном порядке. Такие
системы позволяют избавиться от
выступления государства в качестве
гражданско - правовой стороны и ответчика и
самому непосредственно вмешиваться в
имущественные отношения с последующей
ответственностью, а позволяют лишь
выступать в роли суверена или арбитра в
случае спора.
--------------------------------
<*> Канадская федеральная корпорация
"Петро Канада", созданная в 1975 г. для
обеспечения нужд страны в нефтепродуктах и
в целях защиты национальной экономики,
прежде всего от его могущественного соседа,
является типичным примером создания
смешанных управляющих и хозяйствующих
структур.
Осуществление функций
собственника по контролю за условиями
добычи и использованием нефти при добыче на
условиях СРП осуществляется либо
государственными, либо специально
уполномоченными организациями. В России
формирование подобной публичной
корпорации в лице, например, объединения
"Роснефть" позволило бы разрешить многие
проблемы взаимоотношений государства с
нефтегазовыми компаниями.
Развитие
этой области законодательства становится
особенно важным в связи с тем, что
государство, с переходом к рыночной
экономике, ослабило свое влияние на
развитие природоресурсного комплекса.
Тенденцией стало устранение
государственных отраслевых органов
добывающих отраслей от регулирования
отношений недропользования, что уже сейчас
порождает ряд вопросов экономически
целесообразной эксплуатации
месторождений, контроля за безопасностью
ведения горных работ и т.п.
Возникает
необходимость в сочетании
административных и экономических методов
государственного воздействия, и это должно
проявляться не только в создании "единого
государственного координационного органа"
центра, предусмотренного в рекомендациях
Сахалинской международной конференции 2000
года, но и, главным образом, разграничить
сферы влияния и ответственности
министерств и ведомств, пересмотреть и
уточнить компетенцию государственных
органов власти и управления общей
компетенции, органов управления
специальной компетенции, в частности по
управлению фондами недр, четко
разграничить компетенцию федеральных
органов и органов субъектов Федерации в
регулировании разведки и эксплуатации
недр.
На базе принятых в виде
правительственного постановления "Единых
правил пользования недрами",
пересмотренных положений о министерствах и
ведомствах Федерации может осуществляться
деятельность по контролю за соблюдением
условий выполнения лицензионных
требований, требований к техническим
проектам, планам и схемам развития горных
работ, контроль за недопущением
разубоживания полезных ископаемых,
соблюдением правил выборочной выемки
запасов полезных ископаемых, недопущением
сверхнормативных потерь и т.п., для чего
должны быть разработаны конкретные
методики учета указанных факторов.
4.
Поиск и разведка полезных ископаемых
В
нормативных актах в этой области следовало
бы более подробно урегулировать права и
обязанности недропользователей в процессе
поиска и разведки, как это сделано в горных
кодексах, базовых горных законах и в
специальных законодательных актах,
регулирующих отношения по изысканию и
добыче отдельных полезных ископаемых либо
в иных сферах их использования за рубежом, в
том числе и в бывших странах СНГ.
В
большинстве зарубежных стран в горном
законодательстве сформированы блоки
законодательства о правовом положении и
организационных формах предприятий и
организаций в горнодобывающих отраслях.
Владелец прав на поиск и разведку
действует в рыночных условиях, однако
должен представлять программу работ и
ежегодный отчет о проведенных работах. Он
должен избрать резиденцию и указать адрес,
например во Франции или в стране
Европейского Союза. К основным
обязанностям недропользователя в этой
области относится предоставление гарантий
или обеспечение возмещения возможного
ущерба от деятельности горного
предприятия, включая обязанность по
рекультивации почв.
Что касается самого
процесса геолого - разведочных работ, то он
в очень незначительной мере регулируется
правовыми актами. Его регулирование
осуществляется чаще всего нормативными
актами подзаконного характера либо, как и у
нас, направляется с помощью научно -
практических рекомендаций и методик, а
также разрабатываемой внутри фирм
нормативной документацией. Подобные акты
касаются прежде всего порядка применения
методов определения месторождений, их
оценки, геологических методов поиска, во
многом опирающихся на критерии
"благоразумной" экспертной оценки
полученной информации, рыночные анализы и
пр.
Существенный эффект, по нашему
мнению, дало бы совершенствование и
закрепление в законодательстве отношений,
связанных с улучшением экспертной оценки
обнаруженных месторождений, ужесточением
норм о контроле за качеством и
достоверностью запасов. Эти нормы
справедливо предлагается разработать в
рамках утверждаемого Правительством РФ
"Положения о порядке проведения
государственной экспертизы запасов".
Вместе с тем хотелось бы подчеркнуть, что
наиболее важные направления
совершенствования отношений
недропользования находятся в области
поиска, разведки и промышленной добычи
полезных ископаемых. Поэтому на эти
отношения следовало бы обратить внимание
прежде всего. Должны быть выработаны нормы,
стандарты и нормативы, закрепляющие
условия и требования в области поиска и
разведки полезных ископаемых.
5. Правовой
режим добычи полезных ископаемых
Сейчас
становится очевидным, что в более четком
урегулировании на федеральном уровне
нуждается сфера промышленной эксплуатации
недр. В этой области может быть
законодательство об условиях разработки
недр и условиях горных работ по
промышленной эксплуатации. Могут быть
выработаны нормы о правовом положении
горных предприятий, обеспечивающие их
права и стабильное существование, с
закреплением правовых особенностей
статуса, специфических форм их
деятельности.
Характерной чертой
горного законодательства об эксплуатации
недр является то, что направлено оно
главным образом не на прямое регулирование
отношений по добыче полезных ископаемых, а
на создание правовых условий для развития
горного производства.
Наиболее
подробно эти вопросы регулируются в
базовых горных законах. Так, в § 16 Горного
закона ФРГ 1980 г. четко определяются форма,
содержание и дополнительные требования к
эксплуатации недр <*>.
--------------------------------
<*> См.: Клюкин Б.Д.
Горные отношения в странах Западной Европы
и Америки. Изд-во "Городец", 2000.
Несмотря на
сугубо рыночный характер отношений в этой
стране, в соответствии с горным
законодательством обязательным является
планирование горнопромышленной
деятельности предприятия.
Горным
законом ФРГ предусматривается
обязательное составление основных
производственных планов на период, не
превышающий двух лет. Приостановление
производства на срок до двух лет
рассматривается как ведение производства,
а приостановление на более длительный срок
- как ведение производства только тогда,
когда на приостановление получено согласие
компетентного органа.
Помимо
требований, содержащихся в § 52 Горного
закона, по требованию органов горной
администрации предприниматель должен
формировать также рамочные или особые
планы предприятия. Планы - рамки позволяют
органам власти рассматривать в целом все
развитие предприятия и тем самым
содействовать развитию горнодобывающей
отрасли страны и охране окружающей
среды.
По требованию компетентного
органа на более длительный период, чем
основные производственные планы, должны
разрабатываться общие производственные
планы, которые должны содержать общие
данные о намеченном проекте, его
техническом осуществлении и
предположительных сроках. Для определенных
видов производства или для определенных
проектов должны составляться специальные
производственные планы.
В § 53 Горного
закона ФРГ планирование производственной
деятельности недропользователя
регулируется более детально. Германский
закон предполагает обязательную
подготовку плана прекращения горных работ
и закрытия предприятия. В этих целях для
прекращения работ должен быть составлен
заключительный производственный план. Он
должен содержать точное описание
технического осуществления и порядка
закрытия, предусматривать
продолжительность намеченной приостановки
работ, данные о ликвидации промышленного
оборудования и сооружений или о применении
их для других целей.
В законодательстве
Германии устанавливается также порядок
утверждения производственного плана
предприятия.
Сама производственная
деятельность горного предприятия в ФРГ
строго регламентируется правилами
технической эксплуатации горных
предприятий. Их издание в соответствии с § 68
Горного закона осуществляется
правительствами федеральных земель.
Последние могут эти полномочия передать
другим органам правительственным
распоряжением, имеющим силу закона. Правила
технической эксплуатации горных
предприятий издаются с одобрения
бундесрата и по согласованию с
Министерством труда и социального порядка,
поскольку они касаются вопросов охраны
труда.
По французскому горному
законодательству эксплуатация шахт
(рудников), в том числе расположенных на
земельных участках, находящихся в частной
собственности, допускается лишь на основе
концессии, выдаваемой государством (ст. 21
Горного кодекса), в том числе и для
собственников земельных участков, на
которых обнаружены полезные ископаемые.
Горный кодекс Франции устанавливает в ст.
100, что постановление, разрешающее
эксплуатацию, подтверждает исключительное
право на эксплуатацию в установленном
объеме, определяемом периметром и двумя
отметками глубины с указанием лимита
объема добычи.
Горный кодекс не
устанавливает иных условий для получения
права на концессию, кроме требований,
относящихся к финансовым и техническим
возможностям заявителя эксплуатировать
месторождение (ст. 25). Оценка этих
возможностей предоставлена на усмотрение
администрации.
Такой же процедурой, как
и при предоставлении, оформляется отказ от
права на концессию. По истечении срока
концессии, в случае его исчезновения или
невозможности для него продолжать
концессионную деятельность, месторождение
бесплатно возвращается государству, а его
права и обязанности передаются
государству.
Право недропользования в
США приобретается на основании и в порядке
удовлетворения заявки на разведку или
разработку полезных ископаемых либо
посредством заключения сделок.
Одним из
важнейших прав в горном законодательстве
признается записанное и гарантированное
горным законодательством право
собственности на горное предприятие и
участки недр, и земельные участки над
ними.
В Горном законе ФРГ в § 53 вопрос о
планировании производственной
деятельности недропользователя
регулируется более детально. Германский
закон предполагает обязательную
подготовку плана прекращения горных работ
и закрытия предприятия. В этих целях для
прекращения работ должен быть составлен
заключительный производственный план. Он
должен содержать точное описание
технического осуществления и порядка
закрытия, предусматривать
продолжительность намеченной приостановки
работ, данные о ликвидации промышленного
оборудования и сооружений или о применении
их для других целей.
При этом следует
отметить довольно высокие гарантии от
незаконного и необоснованного
вмешательства государственных органов в
производственные отношения
недропользователя. В этом плане
значительно свободнее государство
вмешивается
