Законодательная база горного права рф: современные проблемы и пути совершенствования
СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
Б.Д. КЛЮКИН
Б.Д.
Клюкин, профессор, доктор юридических наук,
действительный член Академии.
Анализ
показывает, что законодательство о недрах
РФ, дающих значительную часть поступлений в
бюджеты всех уровней, существенно отстает в
своем развитии. За десяток лет
осуществления преобразований не
сдвинулось со стартовых позиций,
определенных принятием базового Закона "О
недрах" 1992 г. в редакции 1995 г., и нуждается в
скорейшем развитии основных институтов для
того, чтобы регулировать горные отношения
на современном уровне. Федеральные законы
"О недрах", "О соглашениях о разделе
продукции" и несколько более частных
законов не сформировали систему и
полноценную законодательную базу для
развития.
1. Недостаток горного
законодательства РФ состоит прежде всего в
его неразвитости на федеральном уровне.
Базовый Закон "О недрах", Закон "О
соглашениях о разделе продукции" не создают
правового поля для регулирования
недропользования.
2. Во многих случаях
нормы законов декларативны и не
сопровождаются законодательными актами о
порядке и процедуре применения
законодательных требований. Они не
обеспечены сопровождающими их актами
подзаконного характера, создающими
механизм применения законодательных
требований. В самом федеральном
законодательстве о недрах масса пробелов,
противоречий, несогласованностей и
неточностей, что затрудняет его применение.
В нормах этого законодательства масса
отсылочных норм, в том числе и к непринятым
актам.
3. Существенные пробелы особенно
проявляются в следующих направлениях:
а) управлении использованием и охраной
недр;
б) разграничении права
государственной собственности между
Федерацией и субъектами Федерации;
в)
правовом статусе отдельных категорий
полезных ископаемых;
г) правовом режиме
горного имущества;
д) создании и
укреплении минерально - сырьевой базы
страны и удовлетворении ее потребностей в
минерально - сырьевых ресурсах;
е)
приватизации и переходе горных отношений к
рыночной экономике;
ж) интеграции
российских горнодобывающих отраслей в
мировую систему горнопромышленных
отношений и развитии минерально - сырьевого
экспорта в условиях глобализации
природоресурсных отношений;
з)
обеспечении устойчивого развития
недропользования на основе принципов
международных конвенций;
и) развитии
рационального, полного, комплексного и
энергосберегающего и ресурсосберегающего
горного производства.
Все это говорит
об отсутствии у законодательной и
исполнительной властей стратегии и
концепции развития горнодобывающих
отраслей, формирования и использования
минерально - сырьевой базы в стране.
1.
Формирование базы горного
законодательства
При переходе к рыночным
отношениям оказались утерянными целые
законодательные блоки ранее
действовавшего в России законодательства,
которые успешно применяются сейчас в
законодательстве развитых стран. Это
относится прежде всего к отсутствию
законодательных актов, регулирующих
условия промышленной эксплуатации недр в
системе ТЭК, норм, регулирующих
производственные взаимоотношения внутри
горных предприятий, норм об
ответственности недропользователей за
нарушения технических и технологических
параметров разработки участков недр, за
неквалифицированное руководство и
выполнение горных работ. В вопросах
ответственности существенный пробел
составляет блок норм об ответственности
недропользователей за неисполнение
условий лицензий и заключенных договоров
на базе соглашений о разделе продукции.
Формирование полноценной законодательной
базы позволит наладить эффективный
государственный контроль и надзор за
рациональным использованием недр,
деятельностью горных предприятий.
Думается, во многом наши недостатки в
недропользовании связаны с утратой функций
государственного надзора и контроля за
деятельностью горнодобывающих
предприятий. Нет законодательных актов,
формирующих отношения по исполнению своих
обязанностей предприятий, действующих на
лицензионной основе, нет ожидаемого
"Положения о порядке заключения и
исполнения соглашения о разделе продукции".
В последнем можно было бы урегулировать
права и обязанности сторон по СРП,
установить процессуальные сроки
рассмотрения проектов создания СРП, чтобы
инвесторы не ждали годами решений об их
создании.
Вне контроля органов
государственного управления оказались
отношения по рациональному использованию
разрабатываемого месторождения, порядка
ведения горных работ, соблюдение
нормативов эксплуатационных потерь, сроков
эксплуатации. Не определены условия и
основания изъятия неэксплуатируемых
месторождений. Крайне запутанными
оказались отношения, установленные ст. 72
Конституции РФ "О совместном ведении".
Такая ситуация сложилась в результате
целого ряда ошибок, допущенных при
формировании нормативной базы
законодательства о недропользовании,
несогласованности норм конституционного,
гражданского и горного законодательства,
противоречиях федерального
законодательства и законодательства
субъектов Федерации. Однако главной
причиной неэффективности горного
законодательства является
неурегулированность многих основных
отношений недропользования, отсутствие
необходимых законодательных актов, а в
целом ряде случаев и отсутствие концепции
развития отдельных, даже важных, отношений,
нормативных актов, обеспечивающих порядок
и процедуру применения законодательства о
недрах. Особенно это касается
законодательной базы в области добычи
нефти и газа.
Имеющееся сейчас
законодательство недостаточно для
организации нормальной работы в отраслях
ТЭК. Здесь отсутствует как базовый
кодификационный закон (проект Закона "О
нефти и газе" около 10 лет находится в стадии
подготовки), так и нормативные акты о
применении действующего законодательства.
В силу стратегического значения для страны
добычи углеводородов было бы целесообразно
принятие Законов "О государственном
регулировании деятельности нефтегазового
комплекса". В целом в отношении комплекса не
выработана позиция в отношении развития
организационно - правовых форм горных
предприятий и организаций. Определиться в
этом отношении можно было бы с изданием
таких Законов, как: "О естественных
монополиях в недропользовании", "Об
акционерных обществах в недропользовании и
усилении прав акционеров в области
недропользования, в том числе государства",
"О создании и деятельности вертикально -
интегрированных структур в нефтегазовом
секторе ТЭК".
Сравнительный анализ
правового положения и отношений
недропользователей с органами
государственной власти и управления, в
сравнении с положением дел за рубежом,
свидетельствует о том, что в России
отсутствует необходимая законодательная
база для регулирования горных отношений в
целом и регулирования отношений в
нефтегазовой отрасли и создание такой базы
является первоочередной задачей.
Помимо базового закона в недропользовании
крайне необходимо издание кодификационных
актов в подотраслях горного производства,
требующих в силу их специфики специального
правового регулирования, таких, например,
как Законы "О добыче радиоактивных полезных
ископаемых и захоронении радиоактивных
отходов", "О добыче строительных материалов"
и др.
В области добычи нефти и газа
федеральное законодательство вообще
отсутствует <*>. В такой ситуации можно
сказать, что отсутствуют правила игры, не
определены права и обязанности
недропользователей и органов
государственной власти в конкретных
ситуациях. Поэтому первоочередной задачей
является создание правовой базы в
недропользовании.
--------------------------------
<*> Закон РФ "О газоснабжении" трудно
отнести к законодательству о
недропользовании, т.к. он в основном
регулирует отношения по реализации газа и
утверждению монопольной позиции
Газпрома.
Эта база должна формироваться
на уровне законов Федерации и субъектов РФ
как целостная, ясная и открытая система
горного законодательства, с необходимым
набором нормативных актов, обеспечивающих
применение горного законодательства и
защиту прав и интересов сторон в горных
отношениях.
Создание такой системы
особенно важно для нефтегазовой отрасли,
имеющей важнейшее значение для России. На
анализе нефтегазового законодательства мы
и сосредоточим свое внимание.
При
отсутствии федерального законодательства
о добыче нефти и газа в течение 10 лет не
принят Федеральный закон "О нефти и газе",
Закон "О лицензировании недропользования" и
целый ряд законопроектов в этой области из
года в год переносится в планах
законопроектной деятельности.
Определенным ориентиром в развитии нашего
законодательства может стать зарубежный
опыт развития горного законодательства.
Интеграция страны и его ведущих отраслей в
мировую экономику становится
необходимостью. Не случайно министр
экономического развития Г.О. Греф поставил
задачу - максимально приблизить российское
законодательство к мировым стандартам
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
Г.О. Греф. Инвестиции - не манна небесная.
Нефтяная вертикаль 2000 г. N 10. С. 31.
За
рубежом система законодательства о
регулировании в этой области имеет полный
набор необходимых нормативных актов либо
систему конкретных прецедентов, которые
доступны всем недропользователям и
используются для регулирования горных
отношений.
В специализированную
отрасль горного законодательства за
последние десятилетия за рубежом
сформировалось законодательство о нефте- и
газодобыче. Здесь сложилась специфическая
система пользования недрами в целях
разведки и разработки, отличающаяся от
общей системы разрешений на разведку и
добычу, утвердились иные сроки
деятельности предприятия и формы
отношений.
В последние годы активно
развивается в специализированную
самостоятельную отрасль законодательство
о добыче полезных ископаемых на
континентальном шельфе.
Выходом из
сложившегося положения должна явиться
первоочередная разработка концепции
законодательного регулирования горных
отношений и быстрейшее формирование
системы современного горного
законодательства.
Главной задачей в
развитии законодательства является
заполнение нормативной базы в отраслях ТЭК
и прежде всего за счет создания нормативных
актов, формирующих механизм применения
законодательства.
Необходима
разработка и принятие основополагающих
актов и прежде всего Закона "О нефти и
газе".
Необходимо создание системы
актов, обеспечивающих применение
законодательства о недрах и прежде всего в
области нефте-, газодобычи.
2. Изменение
концепции права собственности на
недра
Наиболее сложными и запутанными в
горном законодательстве являются проблемы
права собственности на недра. Закрепленное
в Конституции РФ и Законе "О недрах" право
государственной собственности на недра в
настоящее время предполагает в форме
государственной собственности федеральную
собственность и собственность субъектов
Федерации. В соответствии со ст. 72 владение,
пользование и распоряжение этой
собственностью находится в ведении
Федерации и субъектов Федерации. Концепция
совместного владения, пользования и
распоряжения государственной
собственностью, с нашей точки зрения,
является тупиковой для решения. Поэтому
сейчас все большее признание находит
единая государственная политика
использования природных ресурсов, не
разделенная на федеральную и политику
субъектов Федерации, и единая
государственная собственность в
противовес разделению государственной
собственности на недра на федеральную и
региональную. Главный вопрос здесь в
правильном учете экономических интересов
Федерации, регионов и местного населения.
Он может быть решен путем распределения
доходов и прибыли от недропользования в
определенных закрепленных в Конституции РФ
пропорциях.
Зарубежное
законодательство в большинстве своем также
основывается на концепции права
государственной собственности на недра,
однако с теми поправками, которые позволяют
оперировать этим правом в публично -
правовых интересах. Публично - правовой
характер собственности на недра
предполагает возможность публичного
воздействия на горные отношения органов
местного самоуправления и граждан на всех
этапах использования недр.
С этих
позиций право собственности на недра
ограничивается:
во-первых, в целях
общественной безопасности (установление
противопожарных правил, стандартов
разведки и добычи полезных ископаемых, норм
техники безопасности и норм, направленных
на предотвращение экологического вреда);
во-вторых, в публичных интересах (в целях
получения экономических результатов для
населения, запрещения добычи полезных
ископаемых на площадях под городами,
населенными пунктами и заповедными
территориями);
в-третьих, в целях
сохранения определенного уровня добычи
полезных ископаемых, для создания и
сохранения стратегических запасов и
резервов.
В большинстве развитых
горнодобывающих стран суть споров о праве
государственной собственности
урегулирована установлением в законах прав
на определенные пропорции доходов от
эксплуатации недр между Федерацией и ее
субъектами, а не в дележе права
собственности. В иных случаях
устанавливается четкое разграничение
компетенции Федерации и субъектов с четким
признанием верховенства Федерации, как в
ФРГ.
Таким образом, переход к рыночным
отношениям в регулировании
недропользования требует пересмотра
концепции права собственности на недра в
российском законодательстве, в том числе и
с учетом современных тенденций развития
зарубежного горного законодательства.
3.
Управление нефтегазовым
комплексом
Анализ организации
управления нефтегазовым комплексом
показывает, что вследствие политики
невмешательства в деятельность
горнодобывающих предприятий и отсутствия
надлежащей законодательной базы для
регулирования контрольно - надзорной
деятельности государственных органов
специального управления в области ТЭК
федеральные министерства и ведомства в
этой области и их органы на местах
перестали осуществлять контроль за
недропользованием, что отрицательно
сказывается и на производстве, и на
бюджетных отношениях. Во многом это связано
с нечеткими правами этих ведомств,
отсутствием финансирования и
квалифицированных кадров. Хотя следует
заметить, что и существующие обязательства
лицензий и лицензионных договоров,
соглашения дают правовую основу для
осуществления государственного контроля
за недропользованием через систему
специализированных органов управления.
Анализ зарубежного опыта показывает, что
там существуют жесткие системы
административного контроля в сфере ТЭК,
которые осуществляют производственный,
экономический и финансовый контроль за
деятельностью подконтрольных им отраслей
горного производства.
В России, в
условиях частых перестроек, управление
нефтегазовым комплексом не стабильно.
Сейчас в управлении нефтегазовым
комплексом участвуют Минэнерго,
Минприроды, Минэкономики, Министерство по
делам налогов и др. Кроме федеральных
органов в этом процессе одновременно
участвуют органы государственной власти
субъектов Федерации. Функции
