Коап рф: игнорирование норм гражданского процессуального права
ГРАЖДАНСКОГО ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ПРАВА
Л.А.
ГРОСЬ
Грось Л.А., доктор юридических наук,
профессор, заведующая кафедрой
гражданского процессуального права
юридического факультета ХГАЭП.
Первое
знакомство с уже вступившим в действие КоАП
РФ поражает необычностью технического
оформления: 32 главы закона, каждая из
которых состоит из одной статьи. Так,
интересующая нас глава 30 "Пересмотр
постановлений и решений по делам об
административных правонарушениях" - это
статьи 30.1 - 30.11, иначе - статья 30 с 11 частями,
каждая из которых называется статьей и
имеет свои части. Вот такая законодательная
техника.
Содержание главы 30 КоАП во
многих своих положениях противоречит ГПК.
Складывается впечатление: разработчикам
КоАП не было известно о существовании
гражданского процессуального закона, в
соответствии с главой 24 которого суды
рассматривают и разрешают дела по жалобам
на действия, связанные с наложением
административных взысканий. При этом
следует заметить, что с принятием КоАП
РСФСР в 1984 году были значительно "расширены
полномочия судов в осуществлении их
функций по проверке законности и
обоснованности постановлений органов
(должностных лиц), уполномоченных
рассматривать дела об административных
правонарушениях" (преамбула Постановления
Пленума Верховного Суда РФ от 14 апреля 1988
года в редакциях Постановлений Верховного
Суда РФ от 21 декабря 1993 года и 25 октября 1996
года). В этом же Постановлении Пленум
Верховного Суда РФ указал судам на
необходимость применения норм КоАП о
полномочиях суда при вынесении решения по
делу. Несмотря на отмененные в последние
годы действия КоАП 1984 г. неконституционные
процессуальные нормы ст. 267 КоАП, в целом
этот нормативный акт сыграл очень важную
роль, позволив гражданам обжаловать, по
сути, любое административное взыскание в
суд. Это был поистине революционный для
своего времени закон.
Вернемся к
процессуальным нормам, установленным новым
КоАП. Глава 30 именуется "Пересмотр
постановлений и решений по делам об
административных правонарушениях". Анализ
ее содержания свидетельствует о том, что в
ней сделана попытка разграничить
подведомственность дел по жалобам на
постановления о наложении
административных взысканий между судами
общей юрисдикции и арбитражными судами.
Попытка неуклюжая. Соотношение ч. 1 и 3 ст. 30.1
КоАП, казалось, дает основание для вывода: в
ч. 1 речь идет о делах, подведомственных
судам общей юрисдикции, однако указание в
ней на лиц, которым посвящены статьи 25.1 - 25.5
(лицо, привлеченное к административной
ответственности, потерпевший - нет сомнений
в их праве обжалования; их законные
представители, защитники и представители -
не обладают собственным правом на
обжалование постановления о наложении
административного взыскания, они
уполномочены на реализацию чужого права на
судебную защиту), вовсе не исключает
ситуации, когда правонарушитель -
юридическое лицо. Очевидно, в ч. 1 необходимо
уточнить состав лиц, по жалобам которых
возбуждается гражданское дело, в ч. 3
следовало указать: не "лицом,
осуществляющим предпринимательскую
деятельность без образования юридического
лица", а "гражданином-предпринимателем в
связи с осуществлением
предпринимательской и иной экономической
деятельности". В самом деле, не относить же к
подведомственности арбитражных судов дела
по жалобам граждан-предпринимателей на
постановления о наложении на них взысканий
за неправомерное проведение предвыборной
агитации или распитие спиртных напитков в
общественном месте. Трудности в
определении подведомственности дел по
жалобам на постановления по делам об
административных правонарушениях с
участием граждан-предпринимателей и
юридических лиц - дело скорого будущего
<*>.
--------------------------------
<*>
Представляется ошибочным применение
термина "подведомственность" в ч. 2 ст. 1.3
КоАП: "В соответствии с законодательством о
судебной системе настоящий Кодекс
определяет подсудность дел об
административных правонарушениях судам".
Толкование этого положения в совокупности
с нормами ч. 3 и 4 этой же статьи наводит на
мысль: вместо слова "подсудность" мыслилось
"подведомственность". Однако ни ФКЗ "О
судебной системе РФ", ни иные федеральные
конституционные законы о судах в России не
содержат судопроизводственных норм, в том
числе о подведомственности и подсудности.
Очевидно, следовало указать на гражданское
и арбитражное процессуальное
законодательство в целом.
Пунктом 1 ст. 30.1
КоАП определена территориальная
подсудность дел по жалобам на
постановления по делам об административных
правонарушениях - вопреки ГПК не по месту
жительства заявителя, а по месту нахождения
органа, который вынес обжалуемое
постановление, либо в суд по месту
рассмотрения дела (имеется в виду предмет
административного производства).
О
подсудности рассматриваемых дел,
подведомственных арбитражным судам, в ч. 3
ст. 30.1 КоАП конкретно ничего не сказано.
Между тем АПК РФ от 14 июня 2002 г. предусмотрел
специальный институт рассмотрения дел об
оспаривании решений административных
органов о привлечении к административной
ответственности (ст. 207 - 211 АПК 2002 г.). В силу
ст. 208 нового АПК заявление об оспаривании
решения административного органа о
привлечении к административной
ответственности подается в арбитражный суд
по месту нахождения или по месту жительства
заявителя. Когда-нибудь (уже столько
призывов прозвучало о необходимости
скорейшего наступления этого
"когда-нибудь") будет принят новый ГПК,
который безусловно определит
территориальную подсудность дел
рассматриваемой категории. Статья 264
проекта ГПК РФ, прошедшего первое чтение в
Государственной Думе, содержит норму об
альтернативной подсудности
рассматриваемых дел: "Заявление подается в
суд по месту жительства гражданина либо по
месту нахождения органа или должностного
лица, уполномоченного рассматривать дела
об административных правонарушениях, в
течение десяти дней со дня вручения копии
постановления или объявления гражданину
постановления о наложении
административного взыскания". Принят новый
АПК, будет принят новый ГПК, будут
действовать их нормы о территориальной
подсудности как нормы равных по
юридической силе с КоАП РФ федеральных
законов, принятых после принятия и введения
в действие КоАП РФ <*>, - зачем было
включать в него процессуальные нормы,
противоречащие ГПК?
--------------------------------
<*> ФЗ от 7 июля 2000
года ст. 1 действующего ГПК была дополнена
положением: "Нормы гражданского
процессуального права, содержащиеся в
других законах, должны соответствовать
положениям настоящего Кодекса". Различные
взгляды высказываются в литературе по
поводу этой новеллы. Подобное
правоположение содержится в ч. 2 п. 2 ст. 3 ГК
РФ: нормы гражданского права, содержащиеся
в других законах, должны соответствовать
Гражданскому кодексу. В мотивировочной
части Определения Конституционного Суда РФ
от 5 ноября 1999 г. "По запросу Арбитражного
суда г. Москвы о проверке конституционности
пунктов 1 и 4 части четвертой статьи 20
Федерального закона "О банках и банковской
деятельности" содержится мнение
Конституционного Суда относительно
приводившегося выше положения ч. 2 п. 2 ст. 3
ГК РФ, согласно которому нормы гражданского
права, содержащиеся в других законах,
должны соответствовать ГК РФ: "...в ст. 76
Конституции Российской Федерации не
определяется и не может определяться
иерархия актов внутри одного их вида, в
данном случае - федеральных законов. Ни один
федеральный закон в силу ст. 76 Конституции
Российской Федерации не обладает по
отношению к другому федеральному закону
большей юридической силой".
Правило,
введенное в ГПК, затрудняет применение
процессуальных норм, содержащихся в других
законах. Даже процессуальная норма,
закрепленная в п. 1 ст. 162 ГК РФ, строго
говоря, противоречит правилам ч. 2 ст. 49, ст. 54
ГПК; процессуальные нормы Семейного
кодекса об участии в делах, связанных с
воспитанием детей, органов опеки и
попечительства противоречат ст. 42 ГПК в
редакции Федерального закона от 7 июля 2000
года. Иначе следует расценивать
сложившуюся ситуацию. Рассмотрение в судах
дел по жалобам на постановления об
административных взысканиях должно
подчиняться правилам ГПК.
Не
соответствует правилам гражданского и
арбитражного судопроизводства норма ч. 3 ст.
30.3 КоАП РФ: "Об отклонении ходатайства о
восстановлении срока обжалования
постановления по делу об административном
правонарушении выносится определение".
Ходатайство о восстановлении срока
обжалования постановления по делу об
административном правонарушении может
быть заявлено в связи с жалобой на
постановление по делу об административном
правонарушении. Не является
процессуально-правовой норма о сроке, в
течение которого привлеченное к
административной ответственности лицо
вправе обжаловать постановление о
наложении административного взыскания,
однако нелишне упомянуть о том, что начало
исчисления определяется по КоАП, а не по
ГПК, что в принципе верно, хотя установление
ГПК больше соответствует интересам лица,
подвергшегося административному
взысканию. В связи с тем что указанный срок
носит административно-правовой характер
как при его восстановлении и рассмотрении
жалобы, так и в случае отказа в
восстановлении срока выносится судебное
решение. Пленум Верховного Суда РФ указал
на это особо в приведенном выше
Постановлении.
Критические замечания
вызывает и содержание ст. 30.4 КоАП,
посвященной подготовке к рассмотрению
жалобы на постановление по делу об
административном правонарушении. При
подготовке дела, в принципе, нелишне
проверить, нет ли обстоятельств,
исключающих возможность рассмотрения
жалобы данным судьей либо вообще
производство по делу. Однако такая "задача"
поставлена перед судьей процессуальными
законами на стадиях принятия заявления и
возбуждения гражданского дела.
По
нормам действующего ГПК обращение в суд с
жалобой может повлечь: принятие жалобы,
отказ в принятии жалобы (ст. 129 ГПК),
оставление жалобы без рассмотрения (ст. 130
ГПК); по нормам АПК 1995 года - принятие
соответствующего заявления, отказ в
принятии заявления (ст. 107 АПК), возвращение
заявления (ст. 108 АПК); по нормам АПК 2002 г. -
принятие заявления и возбуждение
производства по делу (ст. 127), оставление
искового заявления без движения (ст. 128),
возвращение заявления (ст. 129). По всем
процессуальным законам на дела
рассматриваемой категории
распространяются общие правила искового
производства за теми изъятиями и
дополнениями, которые установлены в самих
процессуальных и иных федеральных законах.
В связи с изложенным проверять наличие
предпосылок права на обращение в суд и
соблюдение порядка обращения в суд следует
до возбуждения дела. Хотя обнаружение
обстоятельств, при которых следовало
отказать в принятии заявления или
возвратить его, должно влечь прекращение
производства по делу либо оставление
заявления без рассмотрения (за исключением
ситуации, когда нарушено правило о
подсудности и суд сам передает дело по
надлежащей подсудности).
Действующие
процессуальные законы не предусматривают
передачу жалобы "по подведомственности",
если ее рассмотрение не относится к
компетенции "соответствующего судьи", хотя
скорее всего в п. 3 ст. 30.4 речь идет о
подсудности. Подведомственность - институт
определяющий и разграничивающий
компетенцию судов общей юрисдикции и
арбитражных судов. Процессуальное
законодательство не предусматривает
передачи дел из суда общей юрисдикции в
арбитражный суд "по подведомственности",
хотя в научной литературе предложения об
этом высказываются - чаще всего в связи с
идеей объединения судов общей юрисдикции и
арбитражных судов в единую ветвь судебной
власти.
При подготовке к рассмотрению
дела по жалобе на постановление об
административном правонарушении судья
должен совершить действия, подчиненные
выполнению задач, определенных в ст. 141 ГПК,
133 АПК 2002 г. (определение нормы
административного права, подлежащей
применению; уточнение круга обстоятельств,
подлежащих установлению; определение
состава лиц, участвующих в деле;
разъяснение лицам, участвующим в деле, их
обязанностей по доказыванию).
Вызывает
возражение заголовок ст. 30.9 - в нем речь о
пересмотре решения, вынесенного по жалобе
на постановление по делу об
административном правонарушении. В самой
же статье речь идет об организациях, в
которые могут быть обжалованы
административно-правовые акты. При этом
трудно уяснить содержание ч. 1 ст. 30.9 - из нее
следует, что в случае обжалования
постановления должностного лица по делу об
административном правонарушении
вышестоящему должностному лицу,
оставившему жалобу без удовлетворения, в
суд можно обжаловать как лишь собственно
постановление по делу об административном
правонарушении, так и только постановление
вышестоящего должностного лица, так и оба
эти постановления. Между тем во всех
отраслях публичного права, в том числе
гражданского и арбитражного
процессуального права, общепризнанно, что
обжалованию в суде подлежит акт,
непосредственно примененный в отношении
гражданина, должностного лица,
юридического лица, а не постановления
вышестоящих органов и должностных лиц,
принятые по обращенным к ним жалобам.
Разумнее было бы сослаться на нормы ГПК о
кассационном и АПК об апелляционном
производстве. Не выдерживает критики
содержание ст. 30.10 КоАП о праве прокурора
принести протест на не вступившее в
законную силу "последующее решение",
каковым может быть судебное решение по
жалобе на постановление по делу об
административном правонарушении. Почему
"протест", а не кассационный протест?
Статья 30.11 КоАП содержит нормы о лицах,
которые могут возбудить пересмотр
вступивших в законную силу постановлений
по делам об административных
правонарушениях, решений по результатам
рассмотрения жалоб, протестов. Их состав в
части судебных решений по результатам
рассмотрения жалоб противоречит нормам ГПК
(ст. 320), АПК 1995 г. (ст. 161, 181), АПК 2002 г. (ст. 237, 293
- 295). Также нелепы установления ст. 30.11 КоАП о
праве председателей судов субъектов РФ,
Председателя Верховного Суда РФ и их
заместителей пересматривать вступившие в
законную силу судебные акты, вынесенные по
жалобам на постановления по делам об
административных правонарушениях.
Лишь
часть 4 ст. 30.11 КоАП отсылает к арбитражному
процессуальному законодательству, в
соответствии с которым вступившие в
законную силу постановления по делам об
административных правонарушениях и
решения по результатам рассмотрения жалоб
могут быть пересмотрены в порядке надзора
Высшим Арбитражным Судом.
Вывод в
результате анализа главы 30 КоАП 2002 года: ее
нормы противоречат нормам процессуальных
отраслей. Особо игнорируется существование
гражданского процессуального права, нормы
которого выверены процессуальной наукой и
многовековым опытом правоприменения.
Дилетантство, нежелание считаться с
накопленным десятилетиями опытом
рассмотрения судами дел, возникающих из
административно-правовых отношений, - такой
характеристики заслуживает деятельность
разработчиков КоАП в части судебной
проверки законности
