Согласительные процедуры в федеральном бюджетном законодательстве
в практике работы данной комиссии пока не
возникало проблем. Однако очевидно, что
эффективность ее работы во многом будет
зависеть от правильно определенного
состава каждой стороны данной комиссии.
Представляется, что согласительная
комиссия должна создаваться на паритетных
началах. Однако паритет должен быть не
между существующими сторонами, а между
Правительством РФ как стороной,
представляющей в согласительной комиссии
исполнительную власть, и палатами
Федерального Собрания как сторонами,
представляющими законодательную власть.
Иначе говоря, число представителей от
Правительства РФ в согласительной комиссии
должно равняться числу представителей от
Государственной Думы и Совета Федерации,
вместе взятых. В число сторон этой комиссии
должны входить Правительство РФ и
Федеральное Собрание РФ, так как
рассмотрение проекта федерального бюджета
в первом чтении, в отличие от всех
последующих чтений по бюджету, - это всегда
выявление, а часто и столкновение
политических и экономических позиций двух
ветвей власти - законодательной и
исполнительной по данному вопросу.
Подтверждением тому служит то, что,
во-первых, только при рассмотрении проекта
федерального закона о федеральном бюджете
в первом чтении Государственная Дума
заслушивает доклад Правительства РФ (ст. 201
БК РФ) и, во-вторых, только по результатам
рассмотрения проекта федерального закона о
федеральном бюджете в первом чтении
Государственная Дума может поставить
вопрос о доверии Правительству РФ (ст. 202, 203
БК РФ) <*>. Необходимость участия в
согласительной комиссии на стороне
законодательной власти не только
представителей Государственной Думы, но и
Совета Федерации обусловлена тем, что в
соответствии со ст. 195 БК РФ эта палата
получает проект федерального бюджета с
момента внесения его в Государственную
Думу для дачи замечаний и предложений.
Кроме того, участие в согласительной
комиссии по итогам первого чтения проекта
федерального бюджета членов Совета
Федерации обеспечивает сразу учет
бюджетных интересов регионов. На
необходимость такого участия неоднократно
обращали внимание представители Совета
Федерации <**>.
--------------------------------
<*> Не случайно политики отмечают, что
первое чтение по проекту федерального
бюджета является, в отличие от всех
остальных чтений, чисто политическим, ибо
здесь голосование в отношении
правительственного проекта бюджета
распределяется жестко пофракционно.
Понятно, кто будет "за", а кто "против"
правительственного проекта. (См.: Шкель Т.
Все будет лучше. Но чуть-чуть // Российская
газета. 2001. 18 октября.)
<**> См.:
Воробьев В. Новые люди - новая палата //
Российская газета. 2001. 4 сентября.
В случае
трехстороннего состава согласительной
комиссии, то есть ее функционирования в той
форме, в которой это предусмотрено в ст. 203
БК РФ, происходит преобладание влияния в
ней законодательной власти. Оно выражается
в следующем. Любым мотивировкам
Правительства РФ как экономического и
политического оппонента законодательной
власти об уточнении основных характеристик
федерального бюджета противостоит
согласие не одной, а двух сторон -
Государственной Думы и Совета Федерации.
При этом, если хотя бы одна из сторон,
представляющих законодательную власть,
возражает, то решение считается
несогласованным и автоматически возникает
вопрос о доверии Правительству РФ (ст. 203 БК
РФ).
К числу специальных согласительных
процедур в бюджетном процессе относится и
процедура согласований проекта
федерального закона о федеральном бюджете
по результатам второго чтения. В пункте 4 ст.
205 БК РФ установлено, что, "если
Государственная Дума отклоняет во втором
чтении проект федерального закона о
федеральном бюджете на очередной
финансовый год, она передает указанный
законопроект в согласительную комиссию".
Однако в Бюджетном кодексе не определены
состав данной согласительной комиссии,
принципы и порядок ее работы. Иначе говоря,
согласительная процедура по результатам
второго чтения проекта федерального
бюджета предполагает сегодня не правовой, а
организационный механизм. Видимо, причина
этого заключается в том, что в ходе
федерального бюджетного процесса
согласительная комиссия по результатам
второго чтения еще не создавалась, хотя
такая возможность предусматривалась в ст. 21
Федерального закона "О порядке внесения,
рассмотрения и принятия Федерального
закона "О федеральном бюджете на 1997 год", а
также в ст. 7 Федерального закона "О порядке
рассмотрения и утверждения федерального
бюджета на 1995 год" <*>. При этом в
последнем законе определялось, что данная
согласительная комиссия создается из
представителей Государственной Думы и
Правительства РФ.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 1996. N 29; 1994. N 28.
В настоящее
время, в условиях относительной
политической стабилизации, накал
обсуждения проекта федерального бюджета в
первом чтении заметно остыл. Однако особо
актуальным становится второе чтение по
проекту бюджета, где затрагиваются
интересы всех ведомств и, соответственно,
активизируются лоббистские настроения
депутатов <*>. Очевидно, существует
угроза непринятия бюджета во втором чтении,
а поэтому правовой механизм формирования и
деятельности согласительной комиссии
должен быть в Бюджетном кодексе РФ
установлен.
--------------------------------
<*>
См.: Шкель Т. Все будет лучше. Но чуть-чуть //
Российская газета. 2001. 18 октября.
К числу
специальных согласительных процедур,
формируемых только в бюджетном процессе,
стоит отнести и согласительную процедуру,
предусмотренную в статье 210 БК РФ. Она имеет
место в случае отклонения Президентом РФ
федерального закона о федеральном бюджете
на очередной финансовый год и создания
согласительной комиссии.
Следует
заметить, что возможность создания
согласительной комиссии в случае
отклонения Президентом РФ федеральных
законов предусмотрена и в Регламенте
Государственной Думы Федерального
Собрания РФ (ст. 134). Однако согласительную
процедуру, предусмотренную в ст. 210 БК РФ,
нельзя рассматривать как универсальную, то
есть как частный случай реализации в
бюджетном процессе согласительной
процедуры, предусмотренной в названном
Регламенте. Это объясняется следующим.
Во-первых, согласительная комиссия,
предусмотренная в ст. 210 БК РФ, создается
всегда в случае отклонения Президентом РФ
закона о федеральном бюджете на очередной
финансовый год, а согласно Регламенту
Государственной Думы согласительная
комиссия в случае отклонения Президентом
РФ федерального закона может быть создана
по решению Государственной Думы. Во-вторых,
согласно Регламенту Государственной Думы в
состав согласительной комиссии включаются
представители Президента РФ,
Государственной Думы РФ и при
необходимости - Совета Федерации РФ (ст. 134).
Что касается согласительной комиссии в
бюджетном процессе, то ее состав не
определен, хотя в ст. 210 БК РФ указывается на
обязательное присутствие в ней
представителя Президента РФ.
В статье 210
БК РФ согласительная процедура юридически
не регламентирована, не определены состав
комиссии, порядок голосования, условия и
сроки принятия решения и т.д.
Представляется, правовое регулирование
согласительной процедуры в бюджетном
процессе обязательно должно
предусматривать участие в ней
представителей Президента РФ,
Государственной Думы РФ и Совета Федерации
на паритетных началах. Это объясняется тем,
что согласно ст. 106 Конституции федеральный
закон о федеральном бюджете на очередной
финансовый год обязательно должен быть
рассмотрен в Совете Федерации после
принятия его Государственной Думой.
Практика показывает, что в ходе
федерального бюджетного процесса
согласительные комиссии создавались не
только в случаях, предусмотренных
федеральным бюджетным законодательством, а
затем и Бюджетным кодексом РФ, а намного
чаще. Так, в ходе подготовки федерального
бюджета на 1999, 2000, 2001 гг. еще до внесения
проекта закона в Правительство РФ
создавалась трехсторонняя комиссия из
представителей Правительства РФ,
Государственной Думы и Совета Федерации
<*>. Их цель - максимальное согласование
бюджетных показателей, чтобы предотвратить
жесткое противоборство в ходе рассмотрения
и утверждения федерального бюджета. Вице -
премьер Правительства РФ В.Б. Христенко
отмечал, что в результате этого "за
последние три года в проект распределения
трансфертов, представляемый в
Государственную Думу при рассмотрении
закона о федеральном бюджете на
соответствующий год, не вносилось никаких
изменений, хотя для 1996 - 1998 гг. "переброска"
трансфертов с одного региона на другой была
в порядке вещей" <**>. Равным образом при
обсуждении закона о секвестре федерального
бюджета в порядке ст. 76 Федерального закона
"О федеральном бюджете на 1997 год" была
создана согласительная комиссия из
представителей Правительства РФ,
Государственной Думы и Совета Федерации.
Возможность создания такой комиссии не
предусматривалась в названном законе,
однако это было продиктовано поиском
компромисса между исполнительной и
законодательной властью с целью выхода из
финансового кризиса. Опыт функционирования
данной согласительной комиссии является в
некотором роде уникальным. Дело в том, что
она создавалась не с целью принятия
федерального бюджета, как это неоднократно
имело место в практике и предусматривалось
в бюджетном законодательстве, а для
исполнения уже принятого федерального
бюджета.
--------------------------------
<*> См.:
Величенков А. Экономика не только оживает,
но и отдает долги // Российская газета. 2000. 26
августа; Христенко В. Развитие бюджетного
федерализма в России: от разделения денег к
разделению полномочий // Российская газета.
2001. 17 февраля.
<**> См.: Христенко В.
Указ. соч.
С теоретической точки зрения
закрепление в Бюджетном кодексе РФ
возможности создания согласительных
комиссий, деятельность которых
осуществляется в режиме отдельных
согласительных процедур в бюджетном
процессе, свидетельствует об использовании
в бюджетно - правовом регулировании метода
согласования <*>. Учитывая, что в БК РФ
согласительная процедура более или менее
детально определена только применительно к
результатам первого чтения проекта
федерального бюджета, можно
констатировать, что метод согласования
здесь проявляется в следующем:
--------------------------------
<*> См.: Советское
финансовое право / Под ред. Л.К. Вороновой,
Н.И. Химичевой. М., 1987. С. 57; Финансовое право /
Под ред. Н.И. Химичевой. М., 1996. С. 18 - 19;
Финансовое право / Под ред. Н.И. Химичевой. М.,
1999. С. 43; Карасева М.В. Финансовое право.
Общая часть. М., 1999. С. 31; Финансовое право
Российской Федерации / Под ред. М.В.
Карасевой. М., 2002. С. 42.
- стороны
согласительной комиссии признаются
равными, так как результаты голосования
каждой стороны принимаются за один
голос;
- решение согласительной
комиссии считается согласованным, если его
поддержали три стороны. Иначе говоря, ни
одна сторона согласительной комиссии не
имеет более высокой цены голоса в сравнении
с другой, а решение комиссии не принимается
по принципу большинства. Таким образом,
решение согласительной комиссии
ориентировано на компромисс, на одинаковое
мнение каждой стороны, а не на подчинение
или, тем более, уничтожение
противоборствующей стороны.
Что
касается согласительных процедур,
предусмотренных в ст. 205 и 210 БК РФ, то их
правовой режим детально не определен.
Однако сама возможность создания в ходе
бюджетного процесса согласительных
комиссий в этих случаях предполагает
решение вопроса на основе соглашения, а не
подавления воли одной стороны другой.
Между тем надо иметь в виду, что метод
согласования, используемый в финансовом
праве и, в частности, в бюджетно - правовом
регулировании, не равен методу
диспозитивности, то есть методу равенства
сторон, используемому в частноправовом
регулировании. Он представляет собой
симбиоз императивно - диспозитивных начал.
В этом смысле метод согласования может
рассматриваться как лояльный императивный
метод <*>.
--------------------------------
<*>
Примером использования метода
согласования в финансово - правовом
регулировании являются не только
согласительные процедуры в бюджетном
праве, но и договорные отношения, имеющие
место в налоговом, а в ряде случаев и в
бюджетном праве (см.: Карасева М.В.
Финансовое правоотношение. Воронеж, 1997. С.
273; Кобыльник Д.А. Налогово - кредитная
политика Украины: содержание, противоречия,
особенности правового регулирования //
Правовая политика и правовая жизнь. 2001. N 4. С.
131 - 132; Финансовое право / Под ред. Н.И.
Химичевой. М., 1999. С. 43).
Создание названных
согласительных комиссий осуществляется не
по воле сторон этих комиссий, а в
соответствии с требованием
законодательства. Так, решение о создании
согласительной комиссии по результатам
первого чтения проекта федерального закона
о федеральном бюджете на очередной
финансовый год принимается
Государственной Думой (ст. 202 БК РФ).
Следовательно, Правительство РФ и Совет
Федерации не по своей воле участвуют в этой
согласительной комиссии, а обязаны принять
участие в ней (ст. 203 БК РФ). Равным образом,
если исходить из смысла п. 4 ст. 205 БК РФ,
следует, что решение о создании
согласительной комиссии по результатам
второго чтения проекта федерального закона
о федеральном бюджете также принимается
Государственной Думой, а не согласованной
волей сторон этой комиссии. Что касается
создания согласительной комиссии в случае
отклонения Президентом РФ федерального
закона о федеральном бюджете на очередной
финансовый год, то императивность ее
создания прямо предусмотрена в статье 210 БК
РФ.
Из сказанного следует, что политика
в России в конце XX в. не только явилась
фактором, обусловившим появление
согласительных процедур как принципиально
новых механизмов бюджетно - правового
регулирования, но и позволила расширить
использование иных, помимо императивного,
методов бюджетно - правового
регулирования.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ (ОСНОВНОЙ ЗАКОН) СОЮЗА
СОВЕТСКИХ СОЦИАЛИСТИЧЕСКИХ
РЕСПУБЛИК"
(принята ВС СССР
07.10.1977)
"КОНСТИТУЦИЯ (ОСНОВНОЙ ЗАКОН)
РОССИЙСКОЙ СОВЕТСКОЙ ФЕДЕРАТИВНОЙ
СОЦИАЛИСТИЧЕСКОЙ РЕСПУБЛИКИ"
(принята
ВС РСФСР 12.04.1978)
"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным
голосованием 12.12.1993)
ЗАКОН СССР от
30.10.1959
"О БЮДЖЕТНЫХ ПРАВАХ СОЮЗА ССР И
СОЮЗНЫХ РЕСПУБЛИК"
ЗАКОН РСФСР от 10.10.1991 N
1734-1
"ОБ ОСНОВАХ БЮДЖЕТНОГО УСТРОЙСТВА И
БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В РСФСР"
ЗАКОН РФ от
14.05.1993 N 4966-1
"О РЕСПУБЛИКАНСКОМ БЮДЖЕТЕ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА 1993
ГОД"
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 01.07.1994 N 9-ФЗ
"О ФЕДЕРАЛЬНОМ БЮДЖЕТЕ НА 1994 ГОД"
(принят
ГД ФС РФ 24.06.1994)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 05.11.1994
N 36-ФЗ
"О ПОРЯДКЕ РАССМОТРЕНИЯ И
УТВЕРЖДЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА НА 1995
ГОД"
(принят ГД ФС РФ
20.07.1994)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ
