Согласительные процедуры в федеральном бюджетном законодательстве
В ФЕДЕРАЛЬНОМ БЮДЖЕТНОМ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
М.В.
КАРАСЕВА
Карасева Марина Валентиновна -
профессор Воронежского государственного
университета, доктор юридических наук.
В
последнее десятилетие в российском
бюджетном законодательстве появился такой
финансово - правовой механизм, как
согласительные процедуры. Бюджетный кодекс
РФ предусматривает согласительные
процедуры в ст. 202, 203, п. 4 ст. 205, п. 3 ст. 208 и
статье 210. Причиной, породившей их введение
в бюджетное законодательство России,
явилась высокая политическая
конфликтность бюджетного процесса.
На
данный финансово - правовой механизм в
российском праве уже было обращено
внимание Ю.А. Тихомировым: "Согласительная
процедура есть предусмотренный законом и
иным правовым актом порядок рассмотрения
разногласий между органами
государственной власти и иными субъектами,
вводимый после их добровольного одобрения"
<*>.
--------------------------------
<*>
Тихомиров Ю.А. Коллизионное право. М., 2001. С.
115.
Что касается согласительных процедур
в федеральном бюджетном процессе, то они
представляют собой предусмотренный
Бюджетным кодексом РФ порядок рассмотрения
разногласий между органами
государственной власти, органами
государственной власти и Президентом РФ,
вводимый в соответствии с требованием БК РФ
или по инициативе Государственной Думы РФ в
случаях, предусмотренных в БК РФ.
Согласительные процедуры были неизвестны
советскому бюджетному процессу. Закон СССР
от 30 октября 1959 года "О бюджетных правах
Союза ССР и союзных республик", а также
принятые на его основе законы союзных
республик не предусматривали
согласительных процедур. Это вполне
естественно, ибо в условиях тоталитарной
системы противоречия в сфере финансов
между органами государственной власти не
могли иметь места. Для этого не было
оснований: этатизация хозяйственной жизни
предполагала отсутствие у хозяйствующих
субъектов и национально - государственных
образований каких-либо конкурирующих
финансовых интересов. Даже если бы такие
интересы и появились, то в условиях
административно - командной системы они не
могли быть разрешены демократическим
путем.
Впервые согласительная
процедура как финансово - правовой механизм
появилась в Законе РСФСР от 10 декабря 1991
года "Об основах бюджетного устройства и
бюджетного процесса в РСФСР". В статье 21
этого Закона отмечалось: "В случае
возникновения расхождений в
постановлениях Совета Республики и Совета
Национальностей Верховного Совета РСФСР
создается согласительная комиссия в
составе восьми человек из равного числа
представителей Совета Республики и Совета
Национальностей Верховного Совета
РСФСР.
Решение согласительной комиссии
утверждается на совместном заседании
Совета Республики и Совета
Национальностей" <*>.
--------------------------------
<*> См.: Ведомости
РСФСР. 1991. N 46. Ст. 1543.
Данная
согласительная процедура
предусматривалась, скорее всего, как
технический механизм согласования
расхождений. Можно предполагать, что она
появилась как конкретизация ст. 115
Конституции СССР и, соответственно,
Конституции РСФСР, предусматривающих
разрешение разногласий между палатами
высших органов государственной власти. В
любом случае согласительная процедура не
была обусловлена какими-либо политическими
факторами.
Согласительная процедура
как правовой механизм, объективно
обусловленный в своем появлении
политическими факторами, впервые была
предусмотрена в Федеральном законе о
бюджетном процессе на 1995 год, а в
последующем - в федеральных законах о
бюджетном процессе на 1996, 1997 и 1998 годы <*>.
Так, в них весьма детально определялась
процедура деятельности согласительной
комиссии по результатам отклонения проекта
федерального бюджета в первом чтении. В
частности, в Федеральном законе от 20 июля 1994
года "О порядке рассмотрения и утверждения
федерального бюджета на 1995 год"
предусматривалась возможность создания по
результатам первого чтения проекта
согласительной комиссии из представителей
Государственной Думы и Правительства РФ. В
последующих бюджетно - процессуальных
законах такая комиссия уже создавалась с
участием представителей Государственной
Думы, Совета Федерации и Правительства
РФ.
--------------------------------
<*> См.:
Статья 7 Федерального закона "О порядке
рассмотрения и утверждения федерального
бюджета на 1995 год" // СЗ РФ. 1994. N 28; ст. 6
Федерального закона "О порядке
рассмотрения и утверждения федерального
бюджета на 1996 год" // СЗ РФ. 1995. N 31; ст. 14
Федерального закона "О порядке внесения,
рассмотрения и принятия Федерального
закона "О федеральном бюджете на 1997 год" // СЗ
РФ. 1996. N 29; ст. 15 Федерального закона "О
порядке внесения, рассмотрения и принятия
Федерального закона "О федеральном бюджете
на 1998 год" и о порядке внесения изменений и
дополнений в федеральный бюджет" // СЗ РФ. 1997.
N 30.
В этих же законах предполагалось
создание согласительных комиссий и по
результатам второго чтения, однако
процессуальный механизм их деятельности не
был определен.
Введение в бюджетно -
процессуальное законодательство
согласительных процедур - объективная
необходимость. Дело в том, что в тот период в
России политическая борьба между
законодательной и исполнительной властью,
а также внутри законодательной власти
достигла такого накала, что приводила к
невозможности своевременного принятия
федерального бюджета. В частности, из-за
нарастающей конфронтации между Верховным
Советом РФ и Правительством РФ, усиления
противоречий между различными группами
внутри Правительства РФ Закон РФ "О
республиканском бюджете Российской
Федерации на 1993 год" был принят только 14 мая
1993 года <*>. Из-за политического
противостояния законодательной и
исполнительной власти Федеральный закон "О
федеральном бюджете на 1994 год" был принят
лишь 24 июня 1994 года <**>. Причем
политический накал достигал своего апогея
еще на первой стадии его слушаний. Это
приводило к экономической деструктивности
ежегодных бюджетных законов, ибо
федеральный бюджет не мог выполнять роль
центрального звена финансовой системы.
Поэтому согласительные процедуры, которые
появились в бюджетном процессе в 1995 г. в
связи с принятием Федерального закона "О
порядке рассмотрения и утверждения
федерального бюджета на 1995 год", стали
результатом стремления законодателя с
помощью правовых механизмов погасить
политическое противостояние, которое
каждый раз проявлялось в бюджетном
процессе, и тем самым обеспечить
своевременность принятия бюджетного
закона. Таким образом, согласительные
процедуры являлись механизмами, правовыми
по форме, но политическими по содержанию.
--------------------------------
<*> См.: Ведомости
РФ. 1993. N 22.
<**> См.: СЗ РФ. 1994. N
10.
Позитивная практика реализации
согласительных процедур была учтена
законодателем при принятии Бюджетного
кодекса РФ. Число их в этом акте
увеличилось. Все согласительные процедуры,
предусмотренные в Бюджетном кодексе РФ,
могут быть подразделены на специальные и
универсальные.
К числу специальных
следует отнести согласительные процедуры,
которые имеют место в связи с созданием
специальных согласительных комиссий,
предусмотренных для урегулирования
разногласий по проекту закона о бюджете, а
также уже принятому закону о бюджете.
В
эту группу включаются согласительные
процедуры, предусмотренные в ст. 202 и 203, п. 4
ст. 205, а также в ст. 210 БК РФ. Они опосредуют
работу согласительных комиссий, которые
создаются в случае отклонения
Государственной Думой проекта
федерального закона о федеральном бюджете
на очередной год в первом и во втором
чтениях. В эту же группу включается
согласительная комиссия, которая создается
в случае отклонения Президентом РФ
федерального закона о федеральном бюджете
на очередной финансовый год. Для указанных
согласительных комиссий характерно
следующее: а) они могут иметь место только в
случаях, предусмотренных Бюджетным
кодексом РФ; б) служат для разрешения
разногласий, возникающих исключительно в
бюджетном процессе; в) служат для
разрешения разногласий между органами
исполнительной и законодательной власти, а
также между органами законодательной
власти и Президентом РФ.
Специальный - и
в этом смысле уникальный характер
согласительных процедур требует, чтобы их
правовой режим был детально определен в
Бюджетном кодексе РФ.
К числу
универсальных согласительных процедур
можно отнести только процедуру,
предусмотренную в ст. 208 БК РФ. В ней
записано: "В случае отклонения федерального
закона о федеральном бюджете на очередной
финансовый год Советом Федерации указанный
федеральный закон передается для
преодоления возникших разногласий в
согласительную комиссию". Данная процедура
универсальна по следующим причинам: а) она
может иметь место не только в ходе
бюджетного процесса, но и в ходе принятия
любого федерального закона. Ее правовой
режим определен в ст. 105 Конституции РФ и в
ст. 128 и 129 Регламента Государственной Думы
Федерального Собрания РФ; б) она служит для
разрешения разногласий между
Государственной Думой и Советом Федерации
РФ.
Таким образом, закрепление в ст. 208
Бюджетного кодекса РФ нормы,
устанавливающей создание согласительной
комиссии для разрешения разногласий между
Советом Федерации и Государственной Думой
по проекту федерального бюджета на
очередной финансовый год, является частным
случаем разрешения разногласий между
палатами Федерального Собрания РФ,
предусмотренным Конституцией РФ и
Регламентом Государственной Думы.
Особый интерес для финансово - правовой
науки представляют специальные
согласительные процедуры. В наибольшей
мере юридически отрегулированной является
согласительная процедура, предусмотренная
в ст. 202 и 203 БК РФ. Она опосредует порядок
деятельности согласительной комиссии в
случае отклонения Государственной Думой в
первом чтении проекта федерального закона
о федеральном бюджете на очередной
финансовый год. Тщательная юридическая
регламентация данной согласительной
процедуры исторически обусловлена
политическими факторами, а именно
существовавшим политическим
противостоянием законодательной и
исполнительной власти. В этих условиях
согласительная процедура по результатам
первого чтения проекта бюджета являлась
тем единственным средством разрешения
политического конфликта, без которого было
невозможно обеспечить непрерывность
бюджетного процесса.
Впервые
согласительная комиссия по результатам
первого чтения проекта федерального
бюджета была создана в 1995 году. Работа ее
была весьма плодотворной. Частично были
изменены оценки макроэкономических
параметров на 1995 год; теперь они несколько
лучше учитывали реальную ситуацию,
сложившуюся к концу 1994 года <*>. В
политической и экономической ситуации того
периода эта согласительная процедура была
объективно востребована. Доказательством
этого служит тот факт, что в бюджетно -
процессуальной практике последующих лет,
то есть в годы, когда имела место жесткая
политическая конфронтация между
Государственной Думой РФ и Правительством
РФ, согласительная комиссия по результатам
первого чтения проекта федерального закона
о федеральном бюджете создавалась в 1996, 1997,
1998, 1999 годах. Впервые она оказалась не нужна
при рассмотрении и утверждении
федерального бюджета на 2001 год, то есть в
условиях политики стабилизации и
политического консенсуса, сложившегося
между Государственной Думой и
Правительством РФ <**>.
--------------------------------
<*> См.: Мау В.,
Синельников С., Трофимов Г., Улюкаев А.
Финансовая стабилизация в России //
Экономика переходного периода. М., 1998. С.
241.
<**> См.: Мау В. Экономическая
политика России: в начале новой фазы //
Вопросы экономики. М., 2001. N 3. С. 4 -
22.
Согласительная процедура,
предусмотренная в ст. 203 БК РФ, включает в
себя три узловых пункта. Во-первых, будучи
средством разрешения разногласий по
проекту федерального бюджета между
законодательной и исполнительной властью,
она опосредует создание трехсторонней
согласительной комиссии из представителей
законодательной власти в лице
Государственной Думы и Совета Федерации и
представителей исполнительной власти из
Правительства РФ. Во-вторых, в п. 2 ст. 203 БК РФ
установлено, что решение каждой из сторон
согласительной комиссии считается
принятым, если за него проголосовало
большинство присутствующих на ее заседании
представителей данной стороны. Результаты
голосования каждой стороны принимаются за
один голос. В-третьих, решение
согласительной комиссии считается
согласованным, если за него проголосовали
три стороны. При этом, если хотя бы одна
сторона возражает, то решение не считается
согласованным. Таким образом,
согласительная процедура по результатам
первого чтения проекта федерального
бюджета основана на отсутствии возражений
хотя бы одной стороны, то есть на консенсусе
сторон <*>.
--------------------------------
<*>
См.: Варламова Н.В., Пахоленко Н.Б. Между
единогласием и волей большинства. М., 1997. С.
10.
Консенсус может быть сформирован
только в условиях демократии и является
таким принципом разрешения конфликтов,
который ориентирован на компромисс, а не на
подчинение или тем более уничтожение
противоборствующей стороны <*>.
Консенсус возможен там, где имеет место
некая всеобъемлющая ценность, без которой
никто не может существовать <**>.
--------------------------------
<*> См.: Варламова
Н.В., Пахоленко Н.Б. Между единогласием и
волей большинства. М., 1997. С. 19.
<**> См.:
Там же. С. 13.
Отметим, что демократизм
согласительной процедуры, закрепленной в
БК РФ и основанной на принципе консенсуса,
стал возможным благодаря тому, что объектом
соглашения является бюджет и,
соответственно, Закон о бюджете. Последний
во все времена был такой всеобъемлющей
социальной ценностью, без которой не может
существовать государство, а вместе с ним и
гражданское общество со всей системой
политических и социальных институтов.
Поэтому даже в условиях жесткого
политического противостояния
законодательной и исполнительной власти в
бюджетном процессе потребность в бюджете
как всеобъемлющей социальной ценности все
же объективно ориентировала различные
политические группы на некое единство, даже
компромисс. Формой его реализации и явилась
согласительная процедура по проекту
бюджета в первом чтении, закрепленная
впервые в Федеральном законе "О порядке
рассмотрения и утверждения федерального
бюджета на 1995 год", а сегодня - в статье 203 БК
РФ.
Согласительная процедура
урегулирована достаточно детально. Однако
ее реализация осуществляется не только
через правовые нормы, но и организационные
механизмы. Так, в частности, в Бюджетном
кодексе РФ не определено число
представителей в согласительной комиссии
от каждой стороны. Кроме того, не определен
тот процессуальный документ, в котором
объективируется решение согласительной
комиссии. Эти вопросы решаются в
организационном порядке. Возможно,
