Особые экономические зоны: правовые проблемы и пути развития
чуждых России тенденций в ущерб
государственным. Нарушаются функции
развития и охраны государственной
территории, национальной безопасности,
обороны, правоохранительной
деятельности.
Неизбежно поэтому
разграничение и организационное
обособление этих функций. Администрация
области не может брать на себя выполнение
функций администрации зоны. Утверждение
представителей Калининградской области,
высказанное при обсуждении нового
законопроекта "Об Особой экономической
зоне в Калининградской области" (май 2002
года), что раздельное управление
экономической зоной превратит территорию
области в "зарубежную территорию", говорит
об отсутствии ясного понимания целей и
назначения особой экономической зоны.
Возможен и другой вариант: федеральные и
местные чиновники сознательно не меняют
порочную в своей основе схему управления,
поскольку разграничение функций
управления областью и зоной ослабляет роль
центра в руководстве ОЭЗ, контроль за
финансовыми потоками.
Практика
показала, что в рамках области особая
экономическая зона развиваться не может. И
не только из-за отсутствия
общегосударственной политики, крупных
материальных и денежных средств,
профессионализма, опыта, но и потому, что
проявилась склонность к коррупции и
криминалу со стороны части местных
предпринимателей и чиновников.
Не
случайно обсуждаются различные варианты
укрепления государственного руководства
созданием и функционированием особых
экономических зон. Рассматривается, в
частности, возможность введения должности
заместителя полномочного представителя
Президента России в соответствующих
федеральных округах с возложением на него
функций координации деятельности органов
власти и управления, занятых решением
проблем особых экономических зон, контроля
за расходованием средств, выделяемых из
федерального бюджета на развитие этих
зон.
Внешнеэкономические отношения,
согласно п. "л" ст. 71 Конституции России,
находятся в ведении Российской Федерации. В
совместном же ведении Российской Федерации
и ее субъектов находится лишь координация
внешнеэкономических связей субъектов РФ.
Финансовое, валютное, кредитное, таможенное
регулирование также находится в ведении
Российской Федерации (п. "ж" ст. 71).
Практически все законодательство в этой
сфере является федеральным.
Соответственно и специальные органы
управления особыми экономическими зонами
должны представлять интересы всей
Российской Федерации в процессе
руководства внешнеэкономической
деятельностью этих зон.
Особый,
исключительный характер экономической
зоны требует и централизованного
руководства ею. Какие-либо договорные
отношения в области разграничения
полномочий между органами государственной
власти субъектов РФ и федеральными
органами государственной власти
исключаются. Последние могут передавать
органам исполнительной власти субъектов РФ
по соглашению с ними осуществление лишь
части своих полномочий.
Органы
хозяйственного управления и органы
государственной власти имеют
принципиально различные функции. Смешение
их в единой системе без предварительного
разграничения ведет к подрыву
государственной политики, к путанице в
государственном и хозяйственном
управлении, административных и гражданских
правоотношений, вертикальных и
горизонтальных связей. Создается
благодатная питательная почва для
волюнтаризма и бесконтрольности в
регулировании финансовых средств, для их
разворовывания.
Построение "вертикали
власти" на основе государственной
администрации, управляющей особой
экономической зоной на месте, повлечет за
собой выделение сферы административных
отношений, отграничение их от гражданско -
правовых. После этого отчетливее будет
вырисовываться место и роль федерального
межведомственного органа для координации и
контроля за деятельностью зональной
администрации.
Такое сочетание
публичных и хозяйственных функций не
должно снижать заинтересованность
иностранных инвесторов. Еще в 1999 году были
приняты Федеральные законы "Об иностранных
инвестициях в Российской Федерации", "Об
инвестиционной деятельности,
осуществляемой в форме капитальных
вложений". Они решали проблемы привлечения
инвестиций в сферу материального
производства, строительства новых и
реконструкции действующих предприятий
иными способами. Категория "свободная
экономическая зона", дискредитировавшая
себя в условиях России, утрачивает свое
значение. Вопрос привлечения инвестиций
стал решаться путем обращения к категориям
"инвестиционный проект" и "приоритетный
инвестиционный проект". Они предполагают
широкий набор правовых средств
государственного регулирования
инвестиционных потоков. Устанавливается
важное правило: налоговые и иные льготы,
предоставляемые в период осуществления
проекта, подлежат восполнению в
федеральном бюджете после его реализации в
период окупаемости затрат инвестора.
Привлечение инвестиций на федеральном
уровне путем обращения к такому правовому
средству, как инвестиционный проект, не
исключает того, что и местные власти могут
решать на региональном уровне те же задачи,
используя аналогичные способы привлечения
средств. Цели регионального развития,
которые ставятся в таких проектах,
достигаются разнообразными правовыми
средствами, начиная с международных
договоров и кончая нормативными актами,
издаваемыми муниципальными органами
власти.
Одна из принципиальных ошибок,
допущенных при развитии особых
экономических зон, - связь определенной
территории с особой правосубъектностью
лиц, находящихся на данной территории.
Вопросы определения правоспособности
резидента этих зон, проведения экспертизы и
согласования проектной документации,
налогового и таможенного режима
деятельности резидентов были уже
отрегулированы законодательством и
действовали на всей территории России.
Большинство из них составляет предмет
исключительного ведения Российской
Федерации. Обращение к понятию
"инвестиционный проект" позволило избежать
нарушения конституционных норм при решении
проблем территориального развития.
Еще
одной ошибкой в законодательном
регулировании особых экономических зон
было определение порядка их создания как
самостоятельных образований. При этом
отсутствовали единый подход и единая
система в требованиях при создании зон. При
наличии разных их видов, к которым
применялись различные требования,
оставался неурегулированным вопрос, на
основании каких критериев органы власти
(Правительство РФ, законодательный орган)
принимали решение о создании экономической
зоны.
Все эти и другие правовые проблемы
важно отрегулировать в общем федеральном
законе об особых экономических зонах.
Решение их облегчит вступление России в
ВТО, ГАТТ и другие международные
организации, позволит снизить издержки
производства, обеспечить
конкурентоспособность российских товаров,
предотвратить бегство капиталов из страны,
заинтересовать российских держателей
зарубежных авуаров в возвращении
российских капиталов.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ
АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным
голосованием 12.12.1993)
ЗАКОН РСФСР от 22.03.1991 N
948-1
"О КОНКУРЕНЦИИ И ОГРАНИЧЕНИИ
МОНОПОЛИСТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НА
ТОВАРНЫХ РЫНКАХ"
"ТАМОЖЕННЫЙ КОДЕКС
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(утв. ВС РФ 18.06.1993 N
5221-1)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 22.01.1996 N 13-ФЗ
"ОБ ОСОБОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ЗОНЕ В
КАЛИНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ"
(принят ГД ФС
РФ 15.11.1995)
"БЮДЖЕТНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ" от 31.07.1998 N 145-ФЗ
(принят ГД ФС
РФ 17.07.1998)
"НАЛОГОВЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ПЕРВАЯ)"
от 31.07.1998 N
146-ФЗ
(принят ГД ФС РФ
16.07.1998)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 25.02.1999 N 39-ФЗ
"ОБ ИНВЕСТИЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ,
ОСУЩЕСТВЛЯЕМОЙ
В ФОРМЕ КАПИТАЛЬНЫХ ВЛОЖЕНИЙ"
(принят ГД
ФС РФ 15.07.1998)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 09.07.1999 N
160-ФЗ
"ОБ ИНОСТРАННЫХ ИНВЕСТИЦИЯХ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
25.06.1999)
"НАЛОГОВЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ВТОРАЯ)"
от 05.08.2000 N
117-ФЗ
(принят ГД ФС РФ
19.07.2000)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от
07.12.2001 N 866
"О ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЦЕЛЕВОЙ
ПРОГРАММЕ РАЗВИТИЯ КАЛИНИНГРАДСКОЙ
ОБЛАСТИ
НА ПЕРИОД ДО 2010 ГОДА"
ЗАКОН
Калининградской области от 18.01.1996 N 30
"О
ВСТУПЛЕНИИ В ДЕЙСТВИЕ УСТАВА (ОСНОВНОГО
ЗАКОНА) КАЛИНИНГРАДСКОЙ
ОБЛАСТИ"
(вместе с УСТАВОМ Калининградской
области)
Журнал российского права, N 1,
2003
