Особые экономические зоны: правовые проблемы и пути развития
менее 75 процентов основных фондов
находится на территории Особой
экономической зоны".
И вполне понятной
была позиция представителей
Калининградской области, когда они
решительно отвергли соответствующую
статью правительственного законопроекта
"Об Особой экономической зоне в
Калининградской области", в которой
говорилось, что хозяйственная деятельность
участника ОЭЗ полностью осуществляется на
ее территории; не менее 90 процентов
основных производственных средств,
связанных с деятельностью участника ОЭЗ,
постоянно располагаются на ее территории;
не менее 90 процентов среднегодовой
численности работников выполняют свои
должностные (трудовые) обязанности по месту
нахождения исполнительного органа
юридического лица, расположенного на
территории ОЭЗ.
В проекте федерального
закона "О внесении изменений и дополнений в
Федеральный закон "Об Особой экономической
зоне в Калининградской области",
подготовленном в области, цель создания ОЭЗ
была скорректирована. Ею становится
"компенсация" негативного воздействия
факторов, связанных с экономико -
географическим положением Калининградской
области, создание условий для ее
устойчивого социально - экономического
развития, "сопоставимого с уровнем развития
сопредельных стран", а также благоприятного
инвестиционного климата в регионе для
сближения России и Европейского
Сообщества. Цель сформулирована более
конкретно, и все же основной акцент сделан
на выделении средств из федерального
бюджета. Ключевое слово "компенсация"
осталось. Осталось в проекте и
концептуально неприемлемое положение о
том, что особая экономическая зона
создается в пределах всей территории
Калининградской области (за некоторыми
исключениями), на которой должен быть
установлен особый, льготный, по сравнению с
общим, режим инвестиций и
предпринимательской деятельности. Тут же
воспроизводится текст Закона от 22 января 1996
года: зона является частью государственной
и таможенной территории Российской
Федерации.
Снова допущено смешение
разных понятий территории: "территория
особой экономической зоны",
"государственная территория", "таможенная
территория", "территория области". Оно
влечет за собой на практике путаницу
различных правовых режимов
внешнеэкономической и инвестиционной
деятельности.
Отметим в этой связи, что
понятие "территория" имеет различный смысл:
1) территория государства, сфера
государственного суверенитета, внешние
пределы и границы его осуществления; 2)
географическое пространство, природная
среда, земная поверхность; 3) объект
хозяйствования, базис и условие
хозяйственной деятельности.
Все эти
смысловые различия понятия "территория" не
тождественны понятию "зона". Зона, согласно
словарям, - это полоса определенной ширины,
над которой государство осуществляет свою
суверенную власть; определенное
пространство, участок земной поверхности. В
случае, когда этот участок становится
объектом хозяйствования, государство может
установить особый правовой режим на
территории зоны или вводить какие-либо
ограничительные правила. Во всех случаях
верховенство государства над зоной
сохраняется. Территория зоны не может быть
экстерриториальной либо выступать частью
государственной территории. Суверенитет и
территориальная целостность государства
неделимы.
Зонирование территории
(понимаемой как земная поверхность)
осуществляет государство. Оно и определяет
целевое назначение и правовой режим
использования зон, одновременно
устанавливая определенный режим
организации и деятельности предприятий,
организаций, органов хозяйствования,
находящихся на территории зон.
На
первых порах адресные федеральные законы
об особых экономических зонах в конкретных
субъектах Федерации закрепляли нормы,
согласно которым территория особой
экономической зоны могла совпадать с
территорией и границами субъекта
Федерации. Но это не значило, что территория
зоны становилась государственной
территорией или ее частью. Понятие
"экономическая зона" исключает
государственный, политический,
административный аспект; оно содержит
функциональный, узкоспециализированный
аспект, выступающий ее главным признаком. А
территория зоны - всего лишь участок земли,
условие, базис осуществления особого
режима предпринимательской деятельности,
установленного государством. Вместе с тем
"особая экономическая зона" отличается от
"простой", "свободной" экономической зоны
тем, что в ней фактически и системно
переплетаются все аспекты понятия
"территория", отмеченные ранее.
Разграничение этого понятия позволяет
уточнить понятие "зона". Ошибочно полагать,
что "зона" ("свободная", "таможенная", "особая"
- не имеет значения), как это записано в
Федеральном законе "Об Особой
экономической зоне Калининградской
области", является "частью государственной
и таможенной территории". И совсем уж
порочен вывод, что свободная экономическая
зона может выполнять свою роль "только в
случае отграничения ее от остальной
государственной территории" <*>.
--------------------------------
<*> Гуцериев М.С.
Свободные экономические зоны (опыт,
проблемы, перспективы). М.: Изд-во "Открытый
мир", 1997. С. 67.
Неважно при этом, идет ли
речь о зоне, границы которой не совпадают с
границами субъекта РФ, или же о зоне,
границы которой совпадают с его
границами.
Зона не может быть частью
государственной территории, поскольку эта
территория неразрывно связана с понятиями
"суверенитет", "территориальная
целостность" государства, "верховенство
права". Делить на части данные понятия -
значит нарушать конституционные основы
государства.
Зона не может быть по тем
же основаниям частью таможенной
территории, поскольку таможенная служба
есть неотъемлемая часть государства и
"таможенное регулирование", согласно п. "ж"
ст. 71 Конституции России, относится к
исключительному ведению Российской
Федерации. На территории Российской
Федерации "не допускается установление
таможенных границ, пошлин, сборов и
каких-либо иных препятствий для свободного
перемещения товаров, услуг и финансовых
средств" (ч. 1 ст. 74 Конституции).
Не
выдерживает критики и попытка извратить
содержание ст. 74 утверждением, что она
относится не к сфере внешнеэкономической
политики государства, а к "проблеме
разграничения предметов ведения между
Федерацией и ее субъектами". Статья 72
Конституции, дающая такое разграничение,
вообще не упоминает о таможенных границах
<*>. Неприемлемо также введение в
качестве важнейшего и "понятийно -
образующего элемента понятия свободной
экономической зоны (офшорной зоны)" понятия
"экстерриториальность зон" <**>.
Приравнивание свободной экономической
зоны к офшорной зоне весьма характерно и
раскрывает смысл извращения
конституционного текста: рассматривать
товары на территории свободной зоны как
находящиеся за пределами таможенной
территории и потому не подвергающиеся
таможенному контролю и налогообложению;
снять все ограничения на ведение валютных
операций, дать право на открытие банковских
счетов за рубежом и т.д. <***>.
--------------------------------
<*> Гуцериев М.С.
Свободные экономические зоны (опыт,
проблемы, перспективы). М.: Изд-во "Открытый
мир", 1997. С. 68.
<**> Там же. С. 69.
<***>
См.: Там же. С. 70.
Внешние очертания зон
имеют принципиально иной правовой статус
по сравнению с государственной и
таможенной территорией. Если эти очертания
зон совпадают с территорией, то "границы"
зоны не становятся одновременно
государственной и таможенной границами.
Коллизий конституционных норм с нормами,
регулирующими статус и "границы" зоны, не
возникает в этой связи. Соответственно
следует отказаться от формулы "зона в
границах субъекта Федерации", которой
охотно пользуются (там, где создавались эти
зоны) местные власти в субъектах Федерации,
чтобы "свободно" и бесконтрольно
регулировать в своих интересах бюджетные,
финансовые, налоговые потоки.
Элементами образования зон являются:
1.
Территория, территориальная
обособленность ее от остальной
государственной территории.
Территория
свободной зоны - это не территория в
политическом или географическом смысле.
Это часть экономического пространства, где
применяется определенная система льгот и
стимулов предпринимательской
деятельности. Экономические и юридические
признаки зон составляют их содержание,
характеризуют сущность и одновременно их
сложность и многогранность.
Территория
зон - это базис, условие деятельности
хозяйствующих субъектов. Главное же -
совокупность экономических и юридических
норм и правил, создающих особый
хозяйственно - правовой режим деятельности
этих субъектов на территории зоны. Этот
режим и составляет сущностный элемент
функционирования зоны, выделяющий ее
(организационно и функционально) из
общегосударственного правового
пространства. Смысл такого выделения -
повышение эффективности в достижении
социально - экономических результатов.
2. До настоящего времени отсутствует
ясность в различиях правовых статусов этих
зон, чем объясняется во многом
противоречивость законодательной базы, ее
непоследовательность и нестабильность. К
этому добавляются субъективные факторы.
Многие руководители на местах используют
идею зон в качестве инструмента расширения
полномочий, создания обособленных
администраций, выделения дополнительных
бюджетных средств. И не случайно создание
свободных экономических зон так и не смогло
решить главный вопрос - обеспечить приток
иностранного капитала.
Речь должна идти
о небольших участках на территории области,
города района, где становится выгодно
заниматься прежде всего промышленным
производством. Для иностранных инвестиций
важно, что именно в таких зонах
устанавливается особый налоговый,
валютный, таможенный и даже
административный режим. Как показывает
мировая практика, это позволяет получать
прибыль в 30 - 35 процентов, в два - три раза
сокращаются сроки окупаемости
капиталовложений.
Для местных властей
также выгодно развитие зон: растет
производство, улучшается инфраструктура
территории, увеличиваются бюджетные
доходы. Но все это становится возможным
только при умелой организации дела.
Экономическое и государственное
регулирование должно быть хорошо
продумано. Иначе зона превращается во
внутренний офшор, через который
предприятия уходят от налогов.
Сложной
остается и проблема определения таможенных
зон.
Российское законодательство не
предусматривает возможности создания на
территории Российской Федерации пунктов
таможенного оформления товаров
иностранными государствами. Таможенное
оформление ввозимых и вывозимых товаров
резидентами и нерезидентами
осуществляется на территории России только
российскими таможенными органами. Статья 74
Конституции РФ не допускает установления
таможенных границ, пошлин, сборов, иных
препятствий для свободного перемещения
товаров, услуг и финансовых средств.
В
настоящее время ввоз на таможенную
территорию и вывоз товаров из России
осуществляется на основе 17-ти таможенных
режимов, установленных Таможенным кодексом
РФ, что исключает их введение Законом о СЭЗ,
если они противоречат Таможенному
кодексу.
Согласно статье 18 Налогового
кодекса РФ (в редакции Федерального закона
от 9 июля 1999 года N 154-ФЗ) федеральным
законодательством признается специальный
налоговый режим. Однако при установлении
его администрацией свободной
экономической зоны (в том числе системы
налогообложения в свободных экономических
зонах) элементы налогообложения, а также
налоговые льготы определяются в порядке,
предусмотренном Налоговым кодексом РФ.
В соответствии с таможенным и налоговым
законодательством устанавливается особый
режим предпринимательской деятельности,
который включает таможенный режим
свободной таможенной зоны, таможенный
режим экспорта и предоставление
инвестиционного налогового кредита на
основе договора. При этом особый режим
распространяется не на все субъекты
предпринимательской деятельности,
действующие на территории области, а только
на зарегистрированных участников этой
деятельности, отвечающих определенным
условиям.
В таможенном
законодательстве и законодательстве о
налогах и сборах не определен термин
"особый режим предпринимательской
деятельности". Указанные таможенные режимы
и инвестиционный налоговый кредит не
являются элементами механизма
регулирования предпринимательской
деятельности на отдельном участке
территории Российской Федерации.
Согласно Таможенному кодексу РФ (ст. 18)
таможенный режим - это совокупность
положений, определяющих статус товаров и
транспортных средств, перемещаемых через
таможенную границу России, для таможенных
целей. Таможенные режимы применяются
единообразно на всей ее территории, они не
могут применяться только в отношении
особой категории лиц. Согласно статье 79
Таможенного кодекса РФ с товарами,
помещенными под таможенный режим свободной
таможенной зоны, запрещено осуществление
операций розничной торговли. Это означает
невозможность применения данного
таможенного режима на территории, где
проживает население.
Порядок и условия
предоставления инвестиционного налогового
кредита, определенные ст. 66 - 68 Налогового
кодекса РФ, распространяются на всех
налогоплательщиков безотносительно к
территории, на которой они действуют.
Вызывает сомнение положение о
предоставлении особого режима
предпринимательской деятельности
участникам зоны в зависимости от
достижения ими 20 процентов доли товаров
собственного производства, вывозимых на
экспорт или являющихся импортозамещающими.
Такого рода связи между достижением
объемов производства, экспорта и
получением льгот по уплате налогов и
таможенных пошлин можно расценивать как
предоставление субсидий, запрещенных
Соглашением по субсидиям и компенсационным
мерам, принятым Всемирной торговой
организацией. Установление данной нормы
может создать трудности в ходе переговоров
о вступлении Российской Федерации в
ВТО.
3. Проблемы соотношения публичной
власти и управления
особыми
экономическими зонами
Поставленная
проблема затрагивает территориальную
целостность и суверенитет России, визовый
режим и другие политические вопросы. Заново
должны быть осмыслены соотношение между
статусом экономической зоны и статусом
Калининградской области как субъекта
Федерации, взаимоотношения органов
управления зоной и публичной властью.
Расширение Европейского союза в
значительной степени разрушит режим
беспошлинной торговли, получившей развитие
в Калининградской области, усилит контроль
на ее границах за внешними финансовыми
потоками со стороны соседей, ужесточит
пограничный и таможенный контроль.
Органы государственной власти
Калининградской области осуществляют по
Конституции РФ функции публичной власти на
территории субъекта Российской Федерации.
Для органов же хозяйственного управления
экономическая зона выступает объектом
хозяйствования. Объединять в единую
систему органы публичной и хозяйственной
власти недопустимо. Это ведет, в частности,
к фактическому слиянию принципиально
различных, несовместимых функций
управления, к появлению
