Незаконные акты против законных интересов
/"Бизнес-адвокат", N 1, 2003/
Д. ШУБИН
Д.
Шубин, адвокат адвокатской фирмы
"Юстина".
Проблема издания нормативных
правовых актов, не соответствующих другим
актам более высокой юридической силы, давно
существует на российском правовом поле. Не
случайно законодательством предусмотрена
такая возможность защиты нарушаемых прав и
законных интересов граждан и организаций,
как обжалование незаконных нормативных
правовых актов в судебном порядке. Но не
только подзаконные нормативные акты
(Президента РФ, Правительства РФ, различных
министерств и ведомств) признаются не
соответствующими закону (законам), но и сами
законы (их отдельные положения) нередко
признаются не соответствующими основному
закону - Конституции РФ. Очевидно, что
издание незаконных правовых актов наносит
существенный урон правовому порядку, т.к. не
только свидетельствует о низкой правовой
культуре органа, издавшего такой акт (лиц,
его готовивших), но и, что гораздо хуже,
подрывает доверие граждан к действующему
законодательству, создает предпосылки к
пренебрежительному отношению к
законам.
В российском законодательстве
существует ряд понятий, относящих правовые
акты к незаконным, а именно:
- "признание
акта неконституционным" ("не
соответствующим Конституции РФ");
-
"признание акта утратившим силу"
(юридическую силу);
- "признание акта
недействительным";
- "признание акта
незаконным";
- признание акта
недействующим";
- "признание акта не
вступившим в силу" (не влекущим правовых
последствий с момента издания);
-
"признание акта не соответствующим другому
нормативному правовому акту более высокой
юридической силы".
Проанализируем
правовые значения и последствия некоторых
из перечисленных понятий.
Признание акта
недействующим
В старом АПК РФ от 5 мая 1995
г. N 70-ФЗ законодателем не использовалась
такая формулировка, как признание
нормативного акта недействующим. Так, в ст.
22 АПК РФ, в которой перечислялись споры,
разрешаемые арбитражным судом, указано на
споры о признании недействительными
(полностью или частично) ненормативных
актов государственных органов, органов
местного самоуправления и иных органов, не
соответствующих законам и иным нормативным
правовым актам и нарушающих права и
законные интересы организаций и граждан.
Тем не менее на основании п. 5 ст. 22 АПК РФ,
согласно которой федеральным законом могут
быть отнесены к подведомственности
арбитражного суда и другие дела,
арбитражные суды рассматривали споры о
признании недействительными отдельных
категорий подзаконных нормативных
актов.
Например, в силу ст. ст. 137, 138 и 142
НК РФ в арбитражных судах рассматривались
споры по жалобам налогоплательщиков на
нормативные правовые акты налоговых
органов. При этом в случае удовлетворения
жалобы налогоплательщика арбитражные суды
признавали нормативные правовые акты
налоговых органов недействительными.
Несколько иная формулировка, нежели
признание акта недействительным, была
использована законодателем в ГПК РСФСР (1964
г.).
Согласно п. 3 ст. 239.8 ГПК РСФСР с
момента вступления в законную силу решения
о признании акта либо отдельной его части
незаконными этот акт или его отдельная
часть считаются недействующими.
Понимание судами правовых последствий
признания правового акта недействующим в
разное время было различно. Это связано с
существенным изменением правовой позиции
Пленума ВС РФ по данному вопросу.
Хронология событий такова:
В п. 17
Постановления Пленума ВС РФ "О рассмотрении
судами жалоб на неправомерные действия,
нарушающие права и свободы граждан" от 21
декабря 1993 г. N 10 (в ред. от 25 октября 1996 г.)
Пленум ВС РФ указал: "Разъяснить, что в
соответствии с ч. 3 ст. 239.8 ГПК РСФСР
вступившее в законную силу решение суда о
признании индивидуального или
нормативного акта либо отдельной его части
незаконными влечет признание этого акта
или его части недействующими с момента их
принятия, о чем необходимо указывать в
резолютивной части решения".
Постановлением Пленума ВС РФ от 25 мая 2000 г. N
19 п. 17 указанного Постановления был
дополнен абзацем следующего содержания: "В
случае признания противоречащим
федеральному закону закона субъекта
Российской Федерации суд в резолютивной
части решения указывает об этом, а также о
том, что данный закон признается
недействующим и не подлежащим применению
со дня вступления решения в законную
силу".
Но самые существенные изменения
произошли с редакцией п. 17 Постановления
Пленума ВС РФ N 10 в связи с изданием
Постановления Пленума ВС РФ от 24 апреля 2002
г. N 8, который разъяснил, что "в соответствии
с ч. 3 ст. 239.8 ГПК РСФСР решение суда о
признании нормативного правового акта
(включая закон субъекта РФ) либо отдельной
его части незаконными влечет признание
этого акта или его части недействующими со
дня вступления решения в законную силу. При
этом необходимо учитывать, что если
правовой акт издан органом или должностным
лицом при отсутствии соответствующих
полномочий, или не был опубликован для
всеобщего сведения, либо не был
зарегистрирован, когда опубликование или
государственная регистрация являлись
обязательными, то такой акт признается
недействующим и не влекущим правовых
последствий со дня его издания".
В
вводной части Постановления N 8 суд указал
на то, что эти изменения произошли в связи с
возникшими в судебной практике
вопросами.
Полагаем, что это связано,
прежде всего, с Постановлением КС РФ от 11
апреля 2000 г. N 6-П, в соответствии с п. 7
которого признание акта недействующим
означает, что акт не подлежит применению с
момента вступления решения суда в силу.
Очевидно, что такое "новое" понимание двумя
высшими судебными органами последствий
признания акта недействующим не могло не
найти отражение в новых процессуальных
кодексах - АПК РФ от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ,
введенного в действие с 1 сентября 2002 г., и
ГПК РФ от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ, вводимого в
действие с 1 февраля 2003 г.
Так, в ст. 191
нового АПК РФ установлен следующий порядок
рассмотрения дел об оспаривании
нормативных правовых актов: дела об
оспаривании нормативных правовых актов,
затрагивающих права и законные интересы
лиц в сфере предпринимательской и иной
экономической деятельности,
рассматриваются арбитражным судом по общим
правилам искового производства,
предусмотренным настоящим Кодексом, с
особенностями, установленными в настоящей
главе. Производство по делам об оспаривании
нормативных правовых актов возбуждается на
основании заявлений заинтересованных лиц,
обратившихся с требованием о признании
такого акта недействующим. Дела об
оспаривании нормативных правовых актов
рассматриваются в арбитражном суде, если их
рассмотрение в соответствии с федеральным
законом отнесено к компетенции арбитражных
судов.
Согласно ст. 192 АПК РФ граждане,
организации и иные лица вправе обратиться в
арбитражный суд с заявлением о признании
недействующим нормативного правового акта,
принятого государственным органом, органом
местного самоуправления, иным органом,
должностным лицом, если полагают, что
оспариваемый нормативный правовой акт или
отдельные его положения не соответствуют
закону или иному нормативному правовому
акту, имеющим большую юридическую силу, и
нарушают их права и законные интересы в
сфере предпринимательской и иной
экономической деятельности, незаконно
возлагают на них какие-либо обязанности или
создают иные препятствия для осуществления
предпринимательской и иной экономической
деятельности.
Из ст. 195 АПК РФ следует,
что по результатам рассмотрения дела об
оспаривании нормативного правового акта
арбитражный суд принимает одно из
решений:
1) о признании оспариваемого
акта или отдельных его положений
соответствующими иному нормативному
правовому акту, имеющему большую
юридическую силу;
2) о признании
оспариваемого нормативного правового акта
или отдельных его положений не
соответствующими иному нормативному
правовому акту, имеющему большую
юридическую силу, и не действующими
полностью или в части.
Решение
арбитражного суда по делу об оспаривании
нормативного правового акта вступает в
законную силу немедленно после его
принятия.
Нормативный правовой акт или
отдельные его положения, признанные
арбитражным судом недействующими, не
подлежат применению с момента вступления в
законную силу решения суда и должны быть
приведены органом или лицом, принявшими
оспариваемый акт, в соответствие с законом
или иным нормативным правовым актом,
имеющими большую юридическую силу.
В
новом ГПК РФ также произошли изменения,
связанные с уточнением законодателем
правовых последствий признания судом
нормативного акта незаконным.
В ст. 251
ГПК РФ указано: гражданин, организация,
считающие, что принятым и опубликованным в
установленном порядке нормативным
правовым актом органа государственной
власти, органа местного самоуправления или
должностного лица нарушаются их права и
свободы, гарантированные Конституцией РФ,
законами и другими нормативными правовыми
актами, а также прокурор в пределах своей
компетенции вправе обратиться в суд с
заявлением о признании этого акта
противоречащим закону полностью или в
части.
Согласно ст. 245 ГПК РФ суд
рассматривает дела, возникающие из
публичных правоотношений по заявлениям
граждан и организаций, прокурора об
оспаривании нормативных правовых актов
полностью или в части, если рассмотрение
этих заявлений не отнесено федеральным
законом к компетенции иных судов.
Как
следует из ст. 253 ГПК РФ, установив, что
оспариваемый нормативный правовой акт или
его часть противоречат федеральному закону
либо другому нормативному правовому акту,
имеющим большую юридическую силу, суд
признает нормативный правовой акт
недействующим полностью или в части со дня
его принятия или иного указанного судом
времени. Решение суда о признании
нормативного правового акта или его части
недействующими после вступления в законную
силу влечет за собой утрату силы этого
нормативного правового акта или его части,
а также других нормативных правовых актов,
основанных на признанном недействующим
нормативном правовом акте или
воспроизводящих его содержание.
Таким
образом, в соответствии с новыми АПК РФ и
ГПК РФ нормативные правовые акты, не
соответствующие актам более высокой
юридической силы, признаются
недействующими.
Признание акта не
вступившим в силу
(не влекущим правовых
последствий с момента издания)
В
соответствии с п. 3 ст. 15 Конституции РФ
законы подлежат официальному
опубликованию. Неопубликованные законы не
применяются. Любые нормативные правовые
акты, затрагивающие права, свободы и
обязанности человека и гражданина, не могут
применяться, если они не опубликованы
официально для всеобщего сведения.
На
обязательность официального опубликования
законов указано в Постановлении КС РФ "По
делу о проверке конституционности части
первой статьи 2 Федерального закона от 7
марта 1996 года "О внесении изменений в Закон
РФ "Об акцизах" от 24 октября 1996 г. N 17-П.
Согласно п. 10 Указа Президента РФ "О порядке
опубликования и вступления в силу актов
Президента РФ, Правительства РФ и
нормативных правовых актов федеральных
органов исполнительной власти" от 23 мая 1996
г. N 763 (в ред. от 13 августа 1998 г.) нормативные
правовые акты федеральных органов
исполнительной власти, кроме актов и
отдельных их положений, содержащих
сведения, составляющие государственную
тайну, или сведения конфиденциального
характера, не прошедшие государственную
регистрацию, а также зарегистрированные, но
не опубликованные в установленном порядке,
не влекут правовых последствий как не
вступившие в силу и не могут служить
основанием для регулирования
соответствующих правоотношений,
применения санкций к гражданам,
должностным лицам и организациям за
невыполнение содержащихся в них
предписаний. На указанные акты нельзя
ссылаться при разрешении споров.
Например, в Решении ВС РФ от 6 августа 1998 г. N
ГКПИ98-300 Суд указал: отсутствие
государственной регистрации Письма
Госналогслужбы РФ от 13 июня 1997 г. N СШ-6-08/447, а
именно его заявительница и обжалует,
является самостоятельным основанием для
признания его не влекущим правовых
последствий.
В п. 17 Постановления
Пленума ВС РФ "О рассмотрении судами жалоб
на неправомерные действия, нарушающие
права и свободы граждан" от 21 декабря 1993 г. N
10 (в ред. от 24 апреля 2002 г.) суд указал: акт
признается недействующим и не влекущим
правовых последствий со дня его издания,
если акт издан органом или должностным
лицом при отсутствии соответствующих
полномочий.
Исходя из изложенного в
соответствии с действующим
законодательством нормативный акт
признается не вступившим в силу (не
влекущим правовых последствий с момента
издания) в двух случаях:
- если акт не был
опубликован официально для всеобщего
сведения (исключение из этого правила -
акты, содержащие сведения, составляющие
государственную тайну, или сведения
конфиденциального характера);
- если
правовой акт издан органом или должностным
лицом при отсутствии соответствующих
полномочий.
/"Бизнес-адвокат", N 2,
2003/
В прошлом номере читатели
познакомились с рядом понятий,
определяющих статус незаконных
нормативных актов. Речь шла о признании
акта недействующим и не вступившим в силу
(не влекущим правовых последствий). А теперь
рассмотрим, как обстоят дела по защите прав
и интересов граждан и организаций от
незаконных нормативных правовых актов с
точки зрения правовых последствий
обжалования их в суде.
На первый взгляд,
законодательство позволяет должным
образом защитить нарушаемые права и
законные интересы граждан и организаций
путем обжалования нормативных правовых
актов в судах. Однако на практике у граждан
и организаций возникают многочисленные
сложности и проблемы после признания
нормативного акта утратившим юридическую
силу.
Для признания нормативного акта
незаконным
должны действовать единые
правила АПК РФ и ГПК РФ
Прежде всего,
следует обратить внимание на различные
правовые последствия обжалования
нормативных актов при рассмотрении дел в
Конституционном Суде РФ, арбитражном суде и
суде общей юрисдикции.
И если правовые
последствия признания Конституционным
Судом РФ нормативного акта
неконституционным (утрата актом
юридической силы с момента признания не
соответствующим Конституции) можно
обосновать особенностями конституционного
судопроизводства, то установление
законодателем различных правовых
последствий признания недействующим
нормативного правового акта в АПК РФ и в ГПК
РФ представляется шагом необдуманным и
лишенным какой-либо правовой логики.
В
соответствии с ГПК РФ (2002 г.) суд имеет право
указать в решении на то, что нормативный акт
не имеет юридической силы со дня принятия
незаконного акта. А согласно АПК РФ суд
может указать в решении только на то, что
акт не подлежит применению, а значит,
утрачивает юридическую силу, с момента
вступления в законную силу решения суда.
Как следует из ГПК РФ, суд может указать в
решении,
