О комплексном природопользовании
фоновые уровни загрязнения окружающей
среды, экологически и социально значимые
природные явления, структура территории
города (выделение зон жилой застройки,
промышленности, транспорта,
природоохранных зон и др.), структура
источников загрязнения в том или другом
регионе, развитие арендных отношений и
др.
Для оформления отношений по
комплексному природопользованию в
законодательстве целесообразно
предусмотреть необходимость разработки
природопользователем плана комплексного
природопользования. В плане должны найти
закрепление все необходимые
характеристики деятельности предприятия
или гражданина-предпринимателя по
природопользованию и охране окружающей
среды, включая виды и масштабы вредных
воздействий на окружающую среду,
экологические нормативы, т.е. нормативы
использования природных ресурсов,
нормативы выбросов вредных веществ в
природу, размещения твердых, мероприятия по
снижению загрязнения окружающей среды,
сроки их реализации, особенно для
предприятий, для которых установлены
временно согласованные нормативы выбросов,
и др.
К важнейшим элементам содержания
регулирования комплексного
природопользования относится
экологическое нормирование. Причем здесь
могут быть реализованы потребности в трех
основных видах нормирования - качества
окружающей среды, вредных воздействий на
состояние окружающей среды и изъятия
(использования) природных ресурсов. При
комплексном природопользовании
экологические нормативы должны
разрабатываться с учетом
природоресурсного потенциала, включая
существующие на той или другой территории
уровни загрязнения окружающей среды
(атмосферы, вод, почв). При этом может быть
реализован комплексный подход к самому
нормированию, устранены дефекты практики в
данной сфере.
Так, известно, что в
современной практике экологического
нормирования, в том числе нормирования
качества окружающей среды, все нормативы
(применительно к воздуху, воде, почве)
разрабатываются изолированно один от
другого, не учитывая кумулятивный эффект
вредных воздействий на растительный и
животный мир и здоровье человека. На
практике же и человек, и объекты
растительного и животного мира
подвергаются одновременным воздействиям
всех сред (атмосферы, вод и почв). На основе
существующих нормативов качества
окружающей среды и установленных в
соответствии с ними нормативов предельно
допустимых вредных воздействий не
обеспечивается экологическая безопасность
человека и иных живых объектов. Посредством
комплексного природопользования весьма
удобно реализовать нормирование предельно
допустимой нагрузки на окружающую среду.
Это может быть сделано с учетом того, что
Федеральным законом "Об охране окружающей
среды" разработка и утверждение нормативов
в области охраны окружающей среды отнесены
к полномочиям субъектов РФ (ст. 6). При этом
Закон справедливо оговаривает, что такие
нормативы должны быть не ниже
установленных на федеральном уровне.
В
связи с реализацией мер по экологическому
нормированию с учетом природоресурсного
потенциала серьезно встает вопрос о
комплексном природопользовании на
территориях, состояние окружающей среды
которых не соответствует нормативам ее
качества. Потенциал комплексного
природопользования может быть полезно
реализован как инструмент восстановления
благоприятного состояния окружающей среды
в том или другом регионе. При этом многое
зависит от деятельности природоохранных
органов субъектов РФ, от принципиальности
их позиций в реализации экологической
политики субъекта РФ и Федерации в целом.
Природоохранные органы субъектов, исходя
из существующего состояния окружающей
среды (природоресурсного потенциала),
практически с учетом предельно допустимой
нагрузки на окружающую среду устанавливают
нормативы допустимого изъятия природных
ресурсов и нормативы предельно допустимых
воздействий (сброса сточных вод, выбросов
загрязняющих веществ в атмосферу и др.). При
этом названные нормативы должны быть
установлены всем источникам загрязнения
окружающей среды на уровне, суммарно
обеспечивающем соблюдение нормативов
предельно допустимой нагрузки на
природу.
Одна из существенных
объективных трудностей большинства
эксплуатируемых предприятий в стране - их
неспособность по техническим
(технологическим) причинам обеспечить
соблюдение нормативов предельно
допустимых воздействий на окружающую
среду. Поэтому вполне обоснованно
законодатель в отношении таких предприятий
предусматривает установление нормативов
временно согласованных выбросов
загрязняющих веществ (ВСВ) в природу. Так, в
соответствии со ст. 23 Федерального закона
"Об охране окружающей среды" при
невозможности соблюдения нормативов
допустимых выбросов и сбросов веществ и
микроорганизмов могут устанавливаться
лимиты на выбросы и сбросы на основе
разрешений, действующих только в период
проведения мероприятий по охране
окружающей среды, внедрения наилучших
существующих технологий и (или) реализации
других природоохранных проектов с учетом
поэтапного достижения установленных
нормативов допустимых выбросов и сбросов
веществ и микроорганизмов. Установление
лимитов на выбросы и сбросы допускается
только при наличии планов снижения
выбросов и сбросов, согласованных с
органами исполнительной власти,
осуществляющими государственное
управление в области охраны окружающей
среды <*>.
--------------------------------
<*>
Практика установления временно
согласованных нормативов выбросов
(сбросов) загрязняющих веществ в окружающую
среду в нашей стране существует давно.
Однако она развивалась с дефектами, главным
из которых можно считать необеспечение
соблюдения правового режима этих
нормативов как временных нормативов.
Особенно слабым звеном в практике
применения этих нормативом был
государственный экологический
контроль.
Потенциал правового
регулирования комплексного
природопользования усиливается и может
быть вполне реализован с учетом ряда новых
требований Федерального закона "Об охране
окружающей среды", таких, как необходимость
внедрения наилучшей существующей
технологии и установления технологических
нормативов. Особенно важно эти новации
иметь в виду для предприятий, работающих в
режиме нормативов ВСВ.
Такие
предприятия на определенное, согласованное
время разрабатывают и осуществляют
мероприятия по охране окружающей среды,
технической (технологической)
реконструкции (модернизации), включая
внедрение наилучших существующих
технологий с учетом технологических
нормативов, и (или) реализации других
природоохранных проектов, направленных на
поэтапное достижение установленных
нормативов допустимых выбросов и сбросов
веществ и организмов (ст. 23 Федерального
закона "Об охране окружающей среды").
Важно - соблюсти правовой режим нормативов,
специфическая черта которых - их временный
характер. Это возможно и необходимо при
условии эффективного (прежде всего
своевременного) государственного
экологического контроля. Но никак не менее
важен такой контроль и при обеспечении
выполнения плана комплексного
природопользования в целом.
Все
мероприятия включаются в проект плана
комплексного природопользования. Проект
плана согласовывается с государственными
органами по природопользованию и охране
окружающей среды в соответствии с их
компетенцией. После согласования план
утверждается руководителем предприятия (и
гражданином-предпринимателем) и становится
документом, подлежащим последовательному
исполнению.
В соответствии с
законодательством проекты нормативов и
мероприятия по охране окружающей среды
разрабатываются самими предприятиями и
физическими лицами - предпринимателями. Для
выполнения этих работ применительно к
комплексному природопользованию
целесообразно проведение экологического
аудита предприятия. Это необходимо сделать
по той простой причине, что предприятие, как
правило, не обладает специалистами,
способными на высоком профессиональном
уровне провести объективную оценку
природоохранных аспектов деятельности
предприятий и разработать проекты
нормативов и мероприятия по охране
окружающей среды.
Экологические
нормативы, определяющие параметры
природопользования, а также иные условия
природопользования, включаются в лицензию
на комплексное природопользование.
В
материалах по проекту закона города Москвы
"О комплексном природопользовании"
(концепции проекта закона и пояснительной
записке), подготовленных Департаментом
природопользования и охраны окружающей
среды, приводятся некоторые иные мотивы в
пользу принятия этого закона. В частности,
важно то, что закон будет регулировать все
виды природопользования на территории
города Москвы с учетом специфики и
функционального назначения отдельных
территорий, социально-экономических
особенностей города Москвы и
природопользователей.
Условия
природопользования будут определяться с
учетом особенностей территориального
положения каждого конкретного
субъекта-природопользователя,
функционального назначения территории,
установленных городом режимов
использования территории.
Обращено
внимание на то обстоятельство, что
современным федеральным законодательством
предусматривается предоставление
субъектами хозяйственной и иной
деятельности - природопользователями
материалов на получение права
природопользования отдельно для каждого
компонента природной среды (атмосферный
воздух, водные объекты, размещение отходов
производства и потребления) и установление
нормативов предельно допустимых выбросов,
предельно допустимых сбросов, нормативов
образования и лимитов размещения отходов.
Сроки представления названных материалов в
уполномоченные государственные органы не
синхронизированы, что не позволяет при их
отдельном рассмотрении проводить оценку
комплексного воздействия на окружающую
среду при функционировании объекта.
Проектом московского закона предусмотрена
необходимость обязательной разработки и
представления природопользователями
единого проекта воздействия на окружающую
среду <*>, что, с обоснованной точки
зрения авторов проекта, позволит: провести
комплексную и объективную оценку
воздействия того и иного
субъекта-природопользователя; определить
для каждого субъекта особые условия
природопользования; сократить сроки
разработки отдельных проектов документов,
характеризующих экологически значимую
деятельность предприятия (проект предельно
допустимых выбросов загрязняющих веществ в
атмосферу; проект предельно допустимых
сбросов сточных вод; проект лимитов
размещения отходов; экологический паспорт,
генеральный план развития территории
предприятия с решениями по благоустройству
и озеленению); сократить финансовые расходы
на разработку нескольких проектов
нормативов воздействия, в рамках единого
документа - плана природопользования;
формировать единый городской банк данных
по организациям, который необходимо
использовать как при градостроительном
планировании, так и при индивидуализации
подхода к каждой из организаций,
действующих на территории столицы.
--------------------------------
<*> Этот документ,
несомненно важный для регулирования
комплексного природопользования,
целесообразнее назвать проектом (или
планом) природопользования, а не проектом
воздействия на окружающую среду. Этот
инструмент вводится не для оценки
воздействия на окружающую среду, а для
регулирования комплексного
природопользования.
Законопроектом
города Москвы "О комплексном
природопользовании" предполагается ввести
фигуру "ответственного
природопользователя", что весьма важно в
условиях развития арендных отношений. В
настоящее время в федеральном
законодательстве такое понятие
отсутствует, что усложняет и удлиняет
процедуру согласования нормативов
природопользования и выдачи разрешений.
Наличие на территории, занимаемой
"ответственным природопользователем",
субарендаторов, также осуществляющих
хозяйственную деятельность, вызывает
сложности в определении хозяйствующих
субъектов, ответственных за соблюдение
природоохранных норм на отведенном в
пользование земельном участке.
Таким
образом, с учетом возможностей
одновременного задействования ряда
инструментов экологического права (прежде
всего нормирования, лицензирования, аудита
и контроля), направленных на обеспечение
рационального природопользования и охраны
окружающей среды, других средств
регулирование комплексного
природопользования может быть весьма
полезным при реализации одного из основных
принципов охраны окружающей среды,
установленных ст. 3 Федерального закона "Об
охране окружающей среды", - об
ответственности органов государственной
власти Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации за обеспечение
благоприятной окружающей среды и
экологической безопасности на
подведомственной территории.
По тем же
соображениям регулирование комплексного
природопользования может быть полезным для
реализации экологической политики
Российской Федерации и ее субъектов.
Комплексное природопользование как
регулируемый специфический вид
специального природопользования обладает
существенным потенциалом в экологическом
праве. Исключение норм о данной
разновидности природопользования из
Федерального закона "Об охране окружающей
среды", очевидно, необоснованно.
ССЫЛКИ НА
ПРАВОВЫЕ АКТЫ
ЗАКОН РСФСР от 19.12.1991 N
2060-1
"ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ ПРИРОДНОЙ
СРЕДЫ"
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 10.01.2002 N 7-ФЗ
"ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ"
(принят ГД
ФС РФ 20.12.2001)
ПРИКАЗ Минприроды РФ от 23.12.1993
N 273
"ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ВРЕМЕННОГО
ПОЛОЖЕНИЯ О ПОРЯДКЕ ВЫДАЧИ ЛИЦЕНЗИЙ НА
КОМПЛЕКСНОЕ
ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕ"
"ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ
КОДЕКС РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН" от 28.10.1992
N ВС-13/28
ЗАКОН Ленинградской области от
05.02.1997 N 4-оз
"О КОМПЛЕКСНОМ
ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИИ В ЛЕНИНГРАДСКОЙ
ОБЛАСТИ"
Экологическое право, N 5, 2002
