Ответственность за нарушения бюджетного законодательства
административная ответственность Кодексом
РФ об административных правонарушениях.
Следовательно, тот факт, что за нарушения
бюджетного законодательства предусмотрена
уголовная и административная
ответственность, возражений не вызывает.
Говоря об административной
ответственности, следует иметь в виду, что
ее мерами охраняются не только нормы
административного права, но и
конституционного, финансового, трудового и
других отраслей права. Из этого следует, что
за нарушения бюджетного, налогового,
земельного, экологического
законодательства может наступать
административная ответственность <*>. И
именно из этого исходят специалисты, не
выделяющие финансово - правовую
ответственность.
--------------------------------
<*> Такой подход, который применяется в
настоящее время в Российской Федерации, был
характерен для советской школы права.
Однако в западных странах используется
иной принцип определения и закрепления
ответственности - предметный. См. подробнее:
Козырин А.Н. Налоговые преступления и
проступки: опыт зарубежных стран //
Налоговый вестник. 1998. N 8.
Однако
действующее бюджетное законодательство
дает нам основания выделять финансовую
ответственность в самостоятельный вид
юридической ответственности, во-первых, по
причине существования бюджетного
(финансового) правонарушения, являющегося
основанием такой ответственности.
Во-вторых, это связано с предусмотренными
ст. 282, 289 - 306 Бюджетного кодекса РФ мерами
принуждения к нарушителям бюджетного
законодательства.
Согласно статье 282
Бюджетного кодекса РФ к таким мерам
относятся:
1) предупреждение о
ненадлежащем исполнении бюджетного
процесса;
2) блокировка расходов;
3)
изъятие бюджетных средств;
4)
приостановление операций по счетам в
кредитных организациях;
5) наложение
штрафа;
6) начисление пеней и иные меры в
соответствии с Бюджетным кодексом РФ и
федеральными законами.
К иным мерам
можно отнести сокращение или прекращение
всех форм финансовой помощи из
соответствующего бюджета (ст. 290 БК РФ),
выплату компенсации получателям бюджетных
средств в размере недофинансирования (ст. 293
БК РФ), аннулирование государственных или
муниципальных гарантий (ст. 300 БК РФ).
Нетрудно заметить, что названные меры носят
различный характер, поэтому их следует
систематизировать. Прежде чем предложить
свой вариант систематизации, считаем
необходимым сделать несколько
предварительных пояснений относительно
соотношения понятий "меры государственного
принуждения", "юридическая
ответственность", "наказание", "санкция".
В теории права, а также в отраслевых
правовых науках выделяют следующие меры
государственного принуждения: меры
пресечения, предупредительные меры,
правовосстановительные меры и юридическую
ответственность. То есть меры
государственного принуждения - это более
широкое понятие по сравнению с юридической
ответственностью. Наказание возможно
только в рамках привлечения к юридической
ответственности, являясь мерой юридической
ответственности. Что касается санкции, то
под ней в теории права понимается часть
правовой нормы, в которой содержатся
последствия выполнения или невыполнения
самого правила поведения, а также
нормативное определение мер
государственного принуждения <*> (но не
юридической ответственности). В Бюджетном
кодексе РФ не используются термины
"санкция", "наказание", а употребляется
термин "меры принуждения", что наиболее
точно отражает сущность закрепленного в
Кодексе.
--------------------------------
<*> См.:
Общая теория права и государства / Под ред.
В.В. Лазарева. М., 1996. С. 43; Общая теория права /
Под ред. А.С. Пиголкина. С. 312.
Можно
предложить следующий вариант
классификации мер принуждения, применяемых
за нарушение бюджетного законодательства
РФ.
К пресекательным мерам
государственного принуждения относятся:
1) блокировка расходов (ст. 231 БК РФ);
2)
приостановление операций по счетам в
кредитных организациях;
3) сокращение
или прекращение всех форм финансовой
помощи из соответствующего бюджета (ст. 290
БК РФ);
4) аннулирование государственных
или муниципальных гарантий (ст. 300 БК РФ).
Перечисленные меры являются
пресекательными, так как направлены на
прекращение, пресечение противоправных
действий в бюджетной сфере, предотвращение
причинения имущественного вреда
общественно - территориальным
образованиям. Никаких дополнительных
обременений в случае применения этих мер
принуждения нарушители бюджетного
законодательства не несут.
Правовосстановительными мерами
являются:
1) изъятие в бесспорном
порядке следующих видов бюджетных средств:
а) используемых не по целевому назначению;
б) подлежащих возврату в бюджет, срок
возврата которых истек; а также процентов
(платы) за пользование бюджетными
средствами, предоставленными на возвратной
основе, срок уплаты которых наступил (ст. 289 -
291, 296 - 299, 302 - 303 БК РФ);
2) пеня (ст. 290, 291, 304,
305 БК РФ, ст. 33 Федерального закона "О
приватизации государственного и
муниципального имущества");
3) выплата
компенсации получателям бюджетных средств
в размере недофинансирования (ст. 293 БК
РФ).
Перечисленные меры направлены на
компенсацию, устранение вреда и убытков,
причиненных как общественно -
территориальным образованиям, так и
бюджетополучателям неправомерными
действиями в бюджетной сфере. При
применении этих мер дополнительные
обременения в отношении нарушителей не
наступают.
Наиболее спорным является
вопрос относительно пеней. Так, иногда в
литературе <*>, а также в действующем
законодательстве встречается подход,
согласно которому пеня - это финансовая
санкция, как и штраф, относящаяся к мерам
финансово - правовой ответственности. С
этим трудно согласиться, так как пеню
нельзя рассматривать как наказание, кару.
Ее значение - в компенсации потерь, ущерба,
причиненного общественно -
территориальному образованию
правонарушением в области бюджета. Если
провести аналогию с Налоговым кодексом РФ,
то можно увидеть, что гл. 11 названного
Кодекса пеня отнесена к способам
обеспечения исполнения обязанностей по
уплате налогов и сборов, но не к мерам
ответственности. Такая же позиция отражена
в Кодексе РФ об административных
правонарушениях, в ст. 3.2 которого пеня не
называется в качестве административного
наказания. Представляется, что пеню в
бюджетном праве следует рассматривать как
разновидность правовосстановительных мер
государственного принуждения, но не мер
юридической ответственности.
--------------------------------
<*> См.: Карасева
М.В., Крохина Ю.А. Указ. соч. С. 83.
Теперь
определим сущность штрафа и предупреждения
как мер принуждения, применяемых к
нарушителям бюджетного законодательства
РФ (на примере ст. 292 БК РФ "Непредставление
либо несвоевременное представление
отчетов и иных сведений, необходимых для
составления проектов бюджетов, их
исполнения и контроля за их исполнением", в
санкции которой указан штраф,
предусмотренный Кодексом РФ об
административных правонарушениях, а также
предупреждение о ненадлежащем исполнении
бюджетного процесса). Статьей 19.7
"Непредставление сведений (информации)"
Кодекса РФ об административных
правонарушениях предусмотрено наложение
административного штрафа за
правонарушение, аналогичное
правонарушению, определенному в ст. 292
Бюджетного кодекса РФ. То есть можно
сделать вывод о том, что штраф,
предусмотренный за правонарушение ст. 292
Бюджетного кодекса РФ, является мерой
административной ответственности.
Как
уже отмечалось, в Бюджетном кодексе РФ (ст.
282) перечислены меры принуждения к
нарушителям бюджетного законодательства,
среди которых названы предупреждение и
штраф. Если соотнести ст. 282 "Меры,
применяемые к нарушителям бюджетного
законодательства" и ст. 289 - 306 Бюджетного
кодекса РФ, устанавливающие
ответственность за нарушения в бюджетной
сфере, со ст. 3.2 "Виды административных
наказаний" Кодекса РФ об административных
правонарушениях, то получается, что в ст. 282
Бюджетного кодекса РФ речь идет именно об
административном штрафе. Заметим, что во
всех статьях Бюджетного кодекса РФ, где
наказание определено в виде штрафа,
содержится отсылка к Кодексу РФ об
административных правонарушениях <*>.
--------------------------------
<*> Пожалуй,
единственным нормативно - правовым актом в
бюджетной сфере, где штраф и его размер
устанавливается непосредственно в самом
акте, без отсылки к КоАП РФ, является
Федеральный закон "О федеральном бюджете на
2002 год". В статье 80 названного закона за
использование не по целевому назначению
бюджетных кредитов, выданных российским
юридическим лицам, налагается штраф в
размере двойной ставки рефинансирования
Центрального банка РФ, действующей на
период использования указанных средств не
по целевому назначению (см.: СЗ РФ. 2001. N 53. Ч. I.
Ст. 5030).
Административный штраф согласно
ст. 3.3 Кодекса РФ об административных
правонарушениях является основным
административным наказанием, он может
налагаться вместе с одним дополнительным
административным наказанием, к которым
относятся возмездное изъятие или
конфискация орудия совершения или предмета
административного правонарушения, а также
административное выдворение за пределы РФ
иностранного гражданина или лица без
гражданства.
Что касается
предупреждения, то Кодекс РФ об
административных правонарушениях (ст. 3.2)
выделяет его в качестве административного
наказания, причем так же, как и штраф, -
основного (ст. 3.3). Но два основных
административных наказания не могут быть
наложены одновременно. В то же время
Бюджетный кодекс РФ предполагает
одновременное применение обоих видов
наказания - штрафа и предупреждения.
Следовательно, штраф - это административное
наказание, то есть мера административной
ответственности, а предупреждение не
является административным наказанием.
Тогда как определить правовую природу
предупреждения о ненадлежащем исполнении
бюджетного процесса, предусмотренного ст.
292, 294 - 302, 306 Бюджетного кодекса РФ?
Проводя аналогию с действующим
законодательством - трудовым и
административным, где предупреждение
называется в качестве мер ответственности,
соответственно, дисциплинарной и
административной, - предупреждение о
ненадлежащем исполнении бюджетного
процесса также следует отнести к мерам
ответственности, которая будет носить
личный характер. Так как предупреждение,
предусмотренное Бюджетным кодексом РФ,
нельзя отнести к административным,
дисциплинарным и другим мерам
ответственности, о чем уже было сказано,
появляется основание выделять новый вид
юридической ответственности - финансово -
правовую ответственность.
Таким
образом, действующая редакция Бюджетного
кодекса РФ дает нам право выделять три вида
ответственности за нарушения бюджетного
законодательства - уголовную,
административную и финансовую. Получается,
что за правонарушения, предусмотренные ст.
292, 294 - 302, 306 Бюджетного кодекса РФ, может
наступать одновременно два вида
ответственности: административная в виде
штрафа и финансовая в виде предупреждения о
ненадлежащем исполнении бюджетного
процесса. Следовательно, такие
правонарушения являются сложными -
административно - финансовыми <*>.
--------------------------------
<*> О сложных
административно - финансовых
правонарушениях см.: Карасева М.В., Крохина
Ю.А. Указ. соч. С. 78.
На основании
изложенного можно сделать следующие
выводы.
Во-первых, в бюджетном
законодательстве РФ имеются основания для
разграничения понятий "нарушения
бюджетного законодательства" и "бюджетные
правонарушения", выделения бюджетного
(финансового) правонарушения, а также
сложного - административно - финансового
правонарушения, в связи с чем
представляется необходимым дать
законодательное определение бюджетного
правонарушения и определить все его
признаки.
Во-вторых, бюджетное
правонарушение является основанием
финансовой (бюджетной) ответственности.
Одновременно финансовую (бюджетную)
ответственность можно рассматривать как
признак бюджетного правонарушения <*>.
--------------------------------
<*> Аналогично
тому, как, "с одной стороны,
административное правонарушение -
основание административной
ответственности, с другой, такая
ответственность - признак
административного правонарушения". См.:
Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное
право Российской Федерации. М.: Теис, 1995. С.
227.
В-третьих, следует отличать финансовую
(бюджетную) ответственность от
ответственности за нарушение бюджетного
законодательства РФ. Ответственность за
нарушение бюджетного законодательства
будет наступать или уголовная, или
административная и (или) финансовая, тогда
как финансовая ответственность наступает
только за бюджетные (финансовые)
правонарушения или сложные
административно - финансовые
правонарушения, но в этом случае - вместе с
административной ответственностью. В то же
время следует обратить внимание на
следующий факт: если Бюджетный кодекс РФ
будет отредактирован надлежащим образом и
приведен в соответствие с Кодексом РФ об
административных правонарушениях, то
формальные основания для выделения
бюджетных правонарушений и,
соответственно, финансовой (бюджетной)
ответственности могут отпасть.
В
заключение хотелось бы обратить внимание
еще на предметный подход к ответственности
в целом и ее закреплению в
законодательстве. Согласно такому подходу
все нарушения бюджетного законодательства
следует закреплять в источниках бюджетного
права (Бюджетном кодексе), все налоговые
правонарушения - в источниках налогового
права (Налоговом кодексе) и т.д. Например, в
США уголовная ответственность за налоговые
преступления в федеральном
законодательстве предусмотрена не
Уголовным кодексом, а Кодексом внутренних
государственных доходов <*>. Такой
подход, на наш взгляд, является более
удобным для целей осуществления
правоприменительной деятельности. Но это -
отдельная тема для обсуждения.
--------------------------------
<*> См. подробнее:
Козырин А.Н. Налоговое право зарубежных
стран: вопросы теории и практики. М., 1993. С. 93 -
108.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
ЗАКОН РФ
от 15.07.1992 N 3303-1
"О СУБВЕНЦИЯХ РЕСПУБЛИКАМ
В СОСТАВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, КРАЯМ,
ОБЛАСТЯМ, АВТОНОМНОЙ ОБЛАСТИ, АВТОНОМНЫМ
ОКРУГАМ, ГОРОДАМ МОСКВЕ И
САНКТ -
ПЕТЕРБУРГУ"
"ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ВТОРАЯ)"
от
26.01.1996 N 14-ФЗ
(принят ГД ФС РФ
22.12.1995)
"УГОЛОВНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ" от 13.06.1996 N 63-ФЗ
(принят ГД ФС
РФ 24.05.1996)
"БЮДЖЕТНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ" от 31.07.1998 N 145-ФЗ
(принят ГД ФС
РФ 17.07.1998)
"НАЛОГОВЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ПЕРВАЯ)"
от 31.07.1998 N
146-ФЗ
(принят ГД ФС РФ
16.07.1998)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 21.12.2001 N
178-ФЗ
"О ПРИВАТИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО И
МУНИЦИПАЛЬНОГО ИМУЩЕСТВА"
(принят ГД ФС
РФ 30.11.2001)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ
