Ответственность за нарушения бюджетного законодательства
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Ю.В. ДРУГОВА
Другова
Юлия Викторовна - доцент кафедры
финансового права Государственного
университета - Высшей школы экономики,
кандидат юридических наук.
В связи с
бурным развитием бюджетного
законодательства РФ в последние годы новое
наполнение получают многие институты
бюджетного права, в том числе институт
ответственности за нарушение бюджетного
законодательства. До недавнего времени
правовые нормы об ответственности в
бюджетной сфере не были кодифицированы.
Такие нормы содержались в федеральных и
региональных законах о бюджете на
соответствующий финансовый год, в Законе РФ
"О субвенциях республикам в составе
Российской Федерации, краям, областям,
автономной области, автономным округам,
городам Москве и Санкт-Петербургу",
Положении о Министерстве финансов РФ и
Положении о Федеральном казначействе.
С
принятием Бюджетного кодекса РФ ситуация
существенно изменилась: часть четвертая
Кодекса посвящена ответственности за
нарушение бюджетного законодательства РФ.
Кроме того, с 1 июля 2002 г. был введен в
действие Кодекс РФ об административных
правонарушениях, в гл. 15 которого
предусмотрена ответственность за
совершение нескольких административных
правонарушений в области финансов
(бюджета).
Изменения в законодательстве
обусловили разные подходы специалистов к
проблеме ответственности в финансовом
праве. Вопрос об ответственности за
нарушение бюджетного законодательства
тесно связан с научной дискуссией о
возможности выделения финансово - правовой
ответственности в самостоятельный вид
юридической ответственности, а также о
сущности финансового правонарушения как
основания финансово - правовой
ответственности.
Если обратиться к
литературе по финансовому (бюджетному)
праву, то можно заметить, что лишь в очень
немногих источниках имеются разделы,
посвященные нарушениям именно бюджетного
законодательства РФ и ответственности за
их совершение <*>. В большинстве же
случаев в финансово - правовой литературе
не уделяется внимание правонарушениям в
области бюджета и ответственности за их
совершение, хотя вопросы налоговых,
валютных правонарушений, правонарушений в
банковской сфере и ответственности за их
совершение освещены в такой литературе
достаточно подробно. Такой подход, как нам
кажется, отражает непоследовательность
авторов.
--------------------------------
<*> См.,
например: Финансовое право России: Учебное
пособие / Под ред. А.А. Ялбулганова. М., 2001;
Карасева М.В. Финансовое право: Общая часть.
М., 2000; Емельянов А.С. Финансовое право
России: Учебное пособие. М., 2002.
Вопросы,
связанные с бюджетным процессом, бюджетным
финансированием, бюджетным федерализмом и
т.д., являются чрезвычайно важными, что
подчеркивается и в выступлениях высших
должностных лиц государства, и в
нормативных правовых актах
государственных органов <*>. Однако
недостаточно только урегулировать
отношения в бюджетной сфере, необходимо
также определить ответственность за
нарушение установленных законодательством
правил поведения в данной области. Если
этого не сделать, теряется смысл в
регулировании бюджетных отношений.
--------------------------------
<*> См., например:
Бюджетное Послание Президента РФ
Федеральному Собранию "О бюджетной
политике на 2002 год" // Российская газета. 2001.
24 апр.; Постановление Правительства РФ "О
Программе развития бюджетного федерализма
в Российской Федерации на период до 2005 года"
// СЗ РФ. 2001. N 34. Ст. 3503.
В поставленной
проблеме мы выделяем два основных момента.
Первый связан с понятием "нарушение
бюджетного законодательства РФ". Второй
касается непосредственно ответственности
за такие нарушения. Он представляется
наиболее сложным, так как предстоит решить:
можно ли ограничиться теми видами
юридической ответственности, которые
традиционно называются в теории права, или
есть основания для выделения нового вида
юридической ответственности - финансово -
правовой, о которой говорят ученые по
финансовому праву, но, как правило, не
признают специалисты в области теории
права и административного права. Рассуждая
по поводу данной проблемы, будем
использовать формально - юридический метод,
основанный на анализе правовых норм.
В
статье 281 Бюджетного кодекса РФ нарушение
бюджетного законодательства определяется
как неисполнение либо ненадлежащее
исполнение установленного Кодексом
порядка составления и рассмотрения
проектов бюджетов, утверждения бюджетов,
исполнения и контроля за исполнением
бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.
Отметим, что данное определение сужает
содержание понятия "нарушение бюджетного
законодательства", так как по смыслу
названной статьи к бюджетному
законодательству относится только
Бюджетный кодекс РФ, а это противоречит ст. 2
этого же Кодекса, в которой под бюджетным
законодательством понимаются также
принятые федеральные и региональные законы
о бюджетах на соответствующий год и иные
федеральные и региональные законы, как и
нормативные правовые акты
представительных органов местного
самоуправления, регулирующих бюджетные
правоотношения.
Есть необходимость
внести изменение в ст. 281 Бюджетного кодекса
РФ, сформулировав ее так, чтобы она
соотносилась с другими статьями Кодекса.
Обращает на себя внимание тот факт, что в
Бюджетном кодексе РФ законодатель
использует термин "нарушение бюджетного
законодательства", но не "бюджетное
правонарушение". В специальной литературе
"бюджетное правонарушение" и "нарушение
бюджетного законодательства" иногда
рассматриваются как синонимы <*>.
Представляется, что данные понятия все же
следует разграничивать.
--------------------------------
<*> См.: Карасева
М.В., Крохина Ю.А. Финансовое право: Краткий
учебный курс. М.: Норма, 2001. С.
72.
Законодатель в Бюджетном кодексе РФ не
использует понятие "бюджетное
правонарушение", но в другом, не менее
важном источнике финансового права -
Налоговом кодексе РФ - он применяет термин
"налоговое правонарушение" (ст. 106 - 113
Налогового кодекса РФ), а не "нарушение
законодательства о налогах и сборах". Такая
позиция Налогового кодекса РФ дает
основания предполагать, что понятия
"налоговое правонарушение" и "нарушение
законодательства о налогах и сборах" не
равнозначны <*>. Если провести аналогию,
то получается, что понятия "бюджетное
правонарушение" и "нарушение бюджетного
законодательства" совпадать не должны.
--------------------------------
<*> Заметим, что в
КоАП РФ (как в самом названии, так и в ряде
статей) также используется термин
"административное правонарушение", но не
"нарушение административного
законодательства".
Анализируя статьи
Бюджетного кодекса РФ, где устанавливаются
нарушения бюджетного законодательства и
ответственность за их совершение (ст. 289 - 306),
можно заметить, что санкции всех этих
статей содержат отсылку к Кодексу РФ об
административных правонарушениях, а при
наличии состава преступления - к Уголовному
кодексу РФ. Следуя логике законодателя,
можно сделать вывод о том, что он умышленно
не выделяет понятие "бюджетное
правонарушение" и его признаки, сводя
нарушения бюджетного законодательства в
зависимости от степени общественной
опасности к административным проступкам
или преступлениям. Однако при более
детальном анализе обнаруживается, что
законодатель сам себе противоречит.
Согласно статье 2.1 КоАП РФ административным
правонарушением признается
противоправное, виновное действие (или
бездействие) физического или юридического
лица, за которое Кодексом РФ об
административных правонарушениях или
законами субъектов РФ об административных
правонарушениях установлена
административная ответственность.
Следовательно, правонарушения, за которые
названным Кодексом и законами не
установлена ответственность, не являются
административными.
Кодекс РФ об
административных правонарушениях содержит
ряд статей, устанавливающих
административную ответственность за
административные правонарушения в
финансовой (бюджетной) сфере. Это статья 15.14
"Нецелевое использование бюджетных
средств", 15.15 "Нарушение срока возврата
бюджетных средств, полученных на
возвратной основе", 15.16 "Нарушение сроков
перечисления платы за пользование
бюджетными средствами", 15.8 "Нарушение срока
исполнения поручения о перечислении налога
или сбора (взноса)". Перечисленные статьи
корреспондируют со статьями Бюджетного
кодекса РФ (ст. 289 - 291, 304). Кроме того, статья
19.7 "Непредставление сведений (информации)"
Кодекса РФ об административных
правонарушениях поглощает ст. 292
"Непредставление либо несвоевременное
представление отчетов и иных сведений,
необходимых для составления проектов
бюджетов, их исполнения и контроля за их
исполнением" и ст. 294 "Несвоевременное
доведение уведомлений о бюджетных
ассигнованиях и лимитах бюджетных
обязательств до получателей бюджетных
средств" Бюджетного кодекса РФ. В
результате из 18 нарушений бюджетного
законодательства, предусмотренных частью
четвертой Бюджетного кодекса РФ (ст. 289 - 306),
остаются 12 видов нарушений бюджетного
законодательства, предусмотренных
Бюджетным кодексом РФ (ст. 293, 295 - 303, 305, 306), но
не названных в Кодексе РФ об
административных правонарушениях. И если
они не являются административными
правонарушениями (исходя из самого
определения административного
правонарушения), а степень общественной
опасности не позволяет отнести их к
уголовным преступлениям, то выходит, что
эти правонарушения будут являться
бюджетными (финансовыми)
правонарушениями.
Могут возразить, что
установление этих 12 нарушений бюджетного
законодательства вообще является
бессмысленным, так как реальная
административная ответственность за их
совершение в законодательстве не
предусмотрена: нет корреспондирующих
статей в Кодексе РФ об административных
правонарушениях, на который делается
отсылка Бюджетным кодексом РФ. Но дело в
том, что за совершение таких правонарушений
Бюджетным кодексом РФ предусмотрены,
помимо штрафа в соответствии с Кодексом РФ
об административных правонарушениях, иные
меры принуждения, в том числе и меры
ответственности.
Итак, несмотря на то,
что законодатель не использует термин
"бюджетные правонарушения", их (бюджетные
правонарушения) можно выделить на основе
сравнительного анализа статей финансового
и административного законодательства.
Признаки и состав бюджетного
правонарушения следует определять исходя
из общетеоретических положений.
С точки
зрения теории права под правонарушением
понимается виновное, противоправное
деяние, совершенное деликтоспособным
лицом. Соответственно, признаками
правонарушения являются: 1)
противоправность; 2) антиобщественность; 3)
виновность; 4) правонарушение совершается в
форме действия или бездействия; 5)
правонарушение совершается
деликтоспособным лицом. Применяя эти
теоретические положения, увидим, что
бюджетное правонарушение - это частный
случай правонарушения вообще, только
реализующийся в определенной, бюджетной,
сфере. Следовательно, бюджетное
правонарушение будет обладать, хотя и с
некоторой спецификой, всеми перечисленными
признаками правонарушения. Так,
противоправность будет выражаться в
нарушении бюджетного законодательства РФ.
Следовательно, понятия "бюджетное
правонарушение" и "нарушение бюджетного
законодательства" не равнозначны, в
противном случае получилось бы, что
бюджетное правонарушение - признак самого
себя <*>.
--------------------------------
<*>
Наш вывод о том, что нарушение
законодательства - это лишь содержание
одного из признаков правонарушения,
подтверждается ст. 106 Налогового кодекса РФ,
где сказано, что налоговым правонарушением
признается виновно совершенное
противоправное (в нарушение
законодательства о налогах и сборах) деяние
налогоплательщика.
Помимо
противоправности, бюджетное
правонарушение должно отвечать другим
перечисленным признакам. Что касается
остальных четырех признаков, то они в
бюджетном законодательстве РФ и, в
частности, в Бюджетном кодексе РФ, не
называются и не раскрываются, что порождает
неопределенность и различные точки зрения.
Наиболее дискуссионным является вопрос о
виновности как признаке бюджетного
(финансового) правонарушения.
Так, А.С.
Емельянов пишет: "Глава 28 Бюджетного
кодекса на необходимость установления вины
правонарушителя при применении в отношении
него мер принуждения даже не указывает.
Таким образом, мы можем говорить об
объективном вменении при применении
финансовых санкций в рамках бюджетного
права" <*>. Далее он проводит параллель с
гражданским правом, где
правовосстановительные санкции могут
применяться без вины. В самом деле, в
действующем гражданском законодательстве
имеются примеры, когда отсутствует вина как
признак гражданского правонарушения при
привлечении к гражданской ответственности
(п. 2 ст. 1064, ст. 1095 Гражданского кодекса РФ).
Но вряд ли можно положения, применяемые в
гражданском праве, перевести в финансово -
правовую плоскость, где бюджетные
правонарушения имеют публичный характер.
Проводя же аналогию с Налоговым кодексом РФ
и Кодексом РФ об административных
правонарушениях, регулирующими публичные
отношения, можно заметить, что и в том, и в
другом законодательном акте виновность
называется в качестве обязательного
признака правонарушений - налоговых и
административных.
--------------------------------
<*> Емельянов А.С. Указ. соч. С. 123.
Другие
признаки бюджетного правонарушения, а
также его состав рассматривать в данной
статье представляется нецелесообразным,
так как в отдельной литературе подробно
рассмотрены признаки и состав финансового
правонарушения, и эти положения вполне
можно применить к бюджетному
правонарушению как частному случаю
финансового правонарушения.
Таким
образом, отсутствие законодательного
определения бюджетного правонарушения и
его признаков приводит к различным
сложностям в понимании сущности бюджетного
правонарушения, поэтому следует
порекомендовать в целях унификации
законодательства ввести в Бюджетный кодекс
РФ понятие бюджетного правонарушения, а
также определить все его признаки.
Теперь перейдем ко второй части проблемы - к
ответственности за нарушение бюджетного
законодательства РФ.
Традиционно в
теории права выделяют пять видов
юридической ответственности: уголовную,
административную, гражданскую,
дисциплинарную и материальную. Гражданская
ответственность за правонарушения в
бюджетной сфере применяться не может, так
как правонарушения носят публичный, а не
частноправовой характер. Дисциплинарная
ответственность наступает за нарушение
трудовой дисциплины, а материальная - в
случае причинения работником ущерба
предприятию. Поэтому бюджетные
правоотношения напрямую не охраняются
дисциплинарной и материальной
ответственностью. За нарушения бюджетного
законодательства может наступать
уголовная ответственность, если в
правонарушении содержатся признаки
состава преступления, предусмотренного
Уголовным кодексом РФ. Как было сказано
выше, в определенных случаях за нарушения в
бюджетной сфере предусмотрена
