Реквизиция как один из случаев принудительного прекращения права собственности на земельные участки
что порядок и сроки разработки указанных
программ определяются Правительством
РФ.
--------------------------------
<*> См.:
Собрание законодательства РФ. 2001. N 29. Ст. 2944;
Рос. газ. 2001. 13 июля. N 132.
Следует отметить,
что до настоящего времени не все вопросы,
связанные с учетом, реабилитацией и
использованием загрязненных участков,
урегулированы законодательством, а
проблема остается достаточно актуальной. В
частности, по материалам санэпидслужбы г.
Москвы и Московского НПО "Радон" на
территории города за период с 1982 по 1993 год
выявлено более 1000 участков радиоактивного
загрязнения техногенного происхождения, в
том числе участки значительной площади и
интенсивности. Правительство г. Москвы
отмечает, что, несмотря на большую работу по
ликвидации участков радиоактивного
загрязнения, территория города по-прежнему
остается зоной риска, имеют место случаи
обнаружения радиоактивных загрязнений при
строительстве жилых и общественных зданий
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
Постановление Правительства Москвы от
20.06.1995 N 553 "О порядке выявления, учета и
использования участков территорий,
подвергшихся техногенному радиоактивному
загрязнению, и обеспечении радиационной
безопасности..." // Вестник мэрии Москвы. 1995. N
14.
ЗК РФ содержит еще одну норму, которая
закрепляет обстоятельства возможного
применения реквизиции. Так, согласно п. 6 ст.
93 ЗК РФ в условиях чрезвычайного или
военного положения использование
земельного участка для нужд обороны и
безопасности может осуществляться в
порядке, установленном ст. 51 ЗК РФ (правило о
реквизиции). В целом обстоятельства и цели
принудительного изъятия земельного
участка, указанные в данной норме,
подпадают под понятия "чрезвычайные
обстоятельства" и "интересы общества",
употребляемые в ст. 51 ЗК РФ.
Следует
особо подчеркнуть, что даже при наличии
условий, являющихся основанием для
реквизиции земельного участка или
временного ограничения прав собственника
земельного участка, и первое и второе
возможно только в порядке, определяемом
законом, что прямо установлено ГК РФ (п. 1 ст.
242). Законом, регулирующим порядок и условия
проведения реквизиции, в настоящее время
является Сводный закон "О реквизиции и
конфискации имущества" (далее - Закон 1927 г.),
утвержденный Постановлением ВЦИК и СНК 28
марта 1927 г. <*>. Указанный нормативный акт
подлежит применению только в той части, в
которой не противоречит Конституции РФ,
действующему ГК и законодательству в
целом.
--------------------------------
<*> См.: СУ
РСФСР. 1927. N 28. Ст. 248.
В соответствии с
Законом 1927 г. реквизиция имущества
производится только на основании
специального постановления
государственных органов (ст. 5). Примерно ту
же формулировку содержит п. 1 ст. 242 ГК,
однако если ранее таким органом было
Экономическое Совещание РСФСР, то в
настоящее время Закон не указывает, что это
за органы. Из законодательства однозначно
вытекает, что органы местного
самоуправления не уполномочены принимать
постановления о реквизиции.
Не совсем
верной видится точка зрения Крысанова А.А.,
согласно которой правом вынесения
постановления о реквизиции имущества в
настоящее время наделены лишь высший
представительный и законодательный органы
государства, то есть Федеральное Собрание
РФ и Правительство РФ <*>. Россия - это
огромное государство, а устранение
последствий чрезвычайных ситуаций или
борьба с ними требует экстренных,
сиюминутных мер. Из-за разницы часовых
поясов в Москве может быть ночь, когда на
Дальнем Востоке бушует стихия и имеется
реальная угроза жизни населения, собирать
Государственную Думу РФ или Правительство
РФ в таких условиях просто нет времени.
Представляется, что целесообразно в
понятие "государственные органы",
употребляемое п. 1 ст. 242 ГК РФ, включать
также представительный и исполнительный
органы государственной власти субъектов
РФ.
--------------------------------
<*> См.:
Крысанов А.А. Принудительное прекращение
права собственности: Дис... канд. юрид. наук.
Рязань, 2002. С. 97.
Однако ЗК РФ (п. 1 ст. 51)
сужает круг органов, уполномоченных
принимать решения о реквизиции земельного
участка, называя только исполнительные
органы государственной власти -
Правительство РФ или исполнительный орган
власти субъекта РФ (правительство,
администрация и т.д.).
В соответствии с
Законом 1927 г. документом, на основании
которого возможно проведение реквизиции,
является постановление. В постановлении о
назначении реквизиции должны быть указаны:
район реквизиции; категория подлежащих
реквизиции предметов, а также должна ли
некоторая часть этих предметов быть
оставленной прежним владельцам; сроки, в
течение которых владельцы обязаны сдать
или доставить реквизированное имущество;
способ оплаты; последствия несдачи или
просрочки в сдаче реквизированного. В
постановлении также указываются органы
государства, на которые возлагается
проведение реквизиции.
Регулирует
названный Закон и процедуру проведения
возмездного изъятия имущества.
Предусмотрено, в частности, что при каждой
реквизиции в день отобрания имущества
представителем государственного органа
составляется особый акт, содержащий:
указание законных оснований, по которым
производится реквизиция; должность, имя и
фамилию лица, производящего реквизицию;
наименование владельца и место нахождения
реквизируемого имущества и т.д.
Акт
подписывается должностным лицом,
производящим реквизицию, собственником
(либо хранителем) имущества и двумя
свидетелями. Копия акта должна быть вручена
бывшему собственнику не позднее трех дней
со дня его составления (ст. 8 Закона 1927 г.).
Размер вознаграждения за реквизируемое
имущество определяется органом,
производящим его изъятие в соответствии с
Федеральным законом от 29.07.1998 N 135-ФЗ "Об
оценочной деятельности в Российской
Федерации" (ред. от 21.03.2002) <*>.
Собственнику возмещается рыночная
стоимость земельного участка, под которой
понимается наиболее вероятная цена, по
которой участок может быть отчужден на
открытом рынке в условиях конкуренции,
когда стороны сделки действуют разумно,
располагая всей необходимой информацией, а
на величине сделки не отражаются какие-либо
чрезвычайные обстоятельства (ст. 3
указанного Закона).
--------------------------------
<*> См.: Собрание законодательства РФ. 1998.
N 31. Ст. 3813; 2002. N 4. Ст. 251; 2002. N 12. Ст. 1093.
До
революции 1917 г. опись имущества при
реквизиции производилась полицией, а его
оценка - особой комиссией под
председательством уездного предводителя
дворянства. Но, прежде чем приступить к
оценке имущества для установления размера
вознаграждения, собственнику предлагалось
самому назвать сумму, и если она
признавалась соответствующей стоимости
имущества, то совершалась купчая крепость
<*>. Следует отметить, что в настоящее
время компенсация должна предшествовать
или, по крайней мере, совпадать во времени с
принудительным изъятием имущества (ч. 3 ст. 35
Конституции РФ), но не оплачиваться в
течение месяца, как предусмотрено ст. 10
Закона 1927 г.
--------------------------------
<*>
См.: Мейер Д.И. Русское гражданское право: В 2
ч. По испр. и доп. 8-му изд., 1902. Изд 2-е, испр. М.:
Статут, 2000. С. 431.
В качестве
дополнительных <*> гарантий защиты
имущественных интересов собственника
земельного участка при реквизиции
предусматривается следующее. Собственник,
который не согласен с оценочной стоимостью
земельного участка, вправе требовать в
судебном порядке определения размера
компенсации за реквизированное имущество
(п. 2 ст. 242 ГК РФ, п. 6 ст. 51 ЗК РФ). Однако до
рассмотрения судом требования
собственника реквизиция не
приостанавливается. При незаконной
реквизиции или реквизиции, проведенной с
нарушением установленной процедуры,
собственник вправе в соответствии с ч. 2 ст.
46 Конституции РФ, ст. 11, 12, 16 ГК РФ обжаловать
решения и действия государственных органов
и их должностных лиц в судебном порядке (ст.
20 Закона 1927 г. закрепляет административный
порядок обжалования). Более того, если при
незаконно проведенной реквизиции
собственник земельного участка потерпел
имущественный ущерб, то он также вправе
требовать помимо возвращения имущества еще
и возмещения понесенных убытков (ч. 2 ст. 21
Закона 1927 г.). Иск предъявляется к
финансовым органам, если обязанность
выступать от имени казны не возложена на
другой орган, юридическое лицо или
гражданина (ст. 16; гл. 5 ГК; ст. 1060 - 1071 ГК).
--------------------------------
<*> Гражданское
право: В 2 т. Т. 1 / Отв. ред. Е.А. Суханов. 2-е изд.
М., 1998. С. 508; Гражданское право: Учебник для
вузов. Ч. 1 / Под общ. ред. Т.И. Илларионовой. М.:
НОРМА-ИНФРА-М, 1998. С. 285 - 286.
Еще одна
гарантия защиты интересов собственника
реквизированного имущества закреплена п. 3
ст. 242 ГК РФ и п. 4 ст. 51 ЗК РФ. Собственник
имущества вправе при прекращении действия
обстоятельств, в связи с которыми
осуществлена реквизиция, требовать
возврата ему реквизированного в судебном
порядке. Эта норма имеет важное значение
именно для собственников земельных
участков. К сожалению, имущественные
отношения сторон при возврате собственнику
его имущества Кодексами не определены.
Справедливым выглядит мнение М.Г. Масевич,
которая полагает, что при возврате вещей их
собственник должен вернуть полученную
компенсацию с учетом понижения стоимости
имущества за время его использования в
государственных и общественных целях <*>.
Такой же подход установлен ст. 8 Закона РФ от
9 июля 1999 г. "Об иностранных инвестициях в РФ"
<**>. Данная норма предусматривает право
инвестора при прекращении обстоятельств
реквизиции требовать возврата имущества,
но при этом вернуть полученную компенсацию
с учетом потерь от снижения стоимости
имущества. Возможные расчеты между прежним
и новым собственником должны производиться
по взаимному согласию, а в случае спора -
судом.
--------------------------------
<*>
Гражданское право России. Курс лекций. Ч. 1.
М.: Юрид. лит., 1996. С. 203.
<**> Собрание
законодательства РФ. 1999. N 28. Ст.
3493.
Дискуссионным также остается вопрос о
том, вправе ли прежний собственник
требовать упущенную выгоду за время
использования имущества в государственных
интересах. Некоторые авторы отвечают
положительно <*>. Однако вряд ли данное
мнение полностью соответствует
действующему законодательству. Упущенная
выгода представляет собой любые
неполученные доходы, которые лицо, чье
гражданское право нарушено, получило бы при
обычных условиях оборота (ст. 15 ГК). В случае
же правильно проведенной реквизиции права
собственника не нарушаются, а законно
ограничиваются. Право требования упущенной
выгоды законно в тех случаях, когда лицо
понесло убытки в результате незаконной
реквизиции. Такой вывод позволяет сделать
смысл ст. 16 ГК.
--------------------------------
<*> Манукян А.А. Ограничение права
собственности по законодательству РФ: Дис...
канд. юрид. наук. М., 1997. С.
90.
Противоположные точки зрения в
юридической литературе высказаны и по
вопросу, касающемуся административного
порядка проведения реквизиции. В частности,
Крысанов А.А. не без оснований подчеркивает,
что установленные судебные гарантии права
собственности (имеется в виду ч. 1 и 3 ст. 35
Конституции РФ) не придуманы российским
законодателем, они корреспондируют нормам
международного права, предусматривающим, в
частности, право каждого при определении
его прав и обязанностей в каком-либо
гражданском процессе на справедливое и
публичное разбирательство дела
компетентным независимым и
беспристрастным судом, созданным на
основании закона <*>. Однако, по мнению Г.
Гаджиева, "изъятие имущества без суда в
данном случае не противоречит Конституции,
поскольку формула ст. 35 "по решению суда"
означает, что у собственника должна быть
возможность обжаловать любой акт о лишении
имущества в суде" <**>. В. Кочура отмечает,
что такое толкование закона представляется
слишком вольным и может фактически
перечеркнуть конституционные гарантии
прав на свободу и личную
неприкосновенность (ст. 22), тайну переписки,
телефонных переговоров, почтовых,
телеграфных и иных сообщений (ст. 23), а мы
будем иметь "не конституционные гарантии
судебной защиты от необоснованного
нарушения прав и свобод, а только право
обжаловать в суд уже совершенные третьими
лицами действия" <***>.
--------------------------------
<*> См.: Крысанов А.А.
Указ. соч. С. 102; Бюллетень Верховного Суда.
1994. N 12. С. 5 - 11; Международное публичное
право: Сб. док. Т. 1. М.: БЕК, 1996. С. 483 - 485.
<**> Гаджиев Г. Конституционные гарантии
предпринимательской деятельности // Хоз-во
и право. 1995. N 8. С. 28 - 29.
<***> Кочура В.
Изъятие имущества у собственника без
решения суда // Хоз-во и право. 1996. N 8. С.
81.
Нельзя не указать на то, что
Конституция РФ во второй главе содержит
правило, согласно которому допускается
ограничение прав и свобод человека и
гражданина федеральным законом в той мере,
в какой это необходимо в целях защиты основ
конституционного строя, нравственности,
здоровья, прав и законных интересов других
лиц, обеспечения обороны страны и
безопасности государства (ст. 55). Именно
такими законами и являются ГК РФ и ЗК РФ, а
реквизиция соответствует вышеуказанным
целям, так как способ действия государства
предопределяется экстремальным характером
обстановки, сопутствующей реквизиции <*>.
Однако реквизиция должна проводиться в
порядке и на условиях, установленных
законом (ст. 242 ГК). В настоящее время это
Закон 1927 г., принятый задолго до вступления
Конституции в силу и в ряде положений
противоречащий ей.
--------------------------------
<*> См.: Мозолин В.П. Указ. соч. С. 170.
В
литературе предлагаются следующие
варианты решения проблемы. Толстой Ю.К.
считает целесообразным изменение
формулировки ч. 3 ст. 35 Конституции
следующим образом: "Никто не может быть
лишен своего имущества иначе как по решению
суда, кроме случаев, предусмотренных
федеральным законом. Решение о конфискации
имущества, принятое в административном
порядке, может быть обжаловано в суд.
Принудительное отчуждение имущества для
государственных нужд может быть
произведено только при условии
предварительного и равноценного
возмещения" <*>. А.А. Манукян предлагает
тот же путь, указывая, что "положение ч. 3 ст.
35 Конституции РФ во многом не соответствует
реальным экономическим условиям нашего
общества, и суды не готовы с такой
оперативностью рассматривать все споры и
выносить справедливые и обоснованные
решения по каждому делу" <**>.
Предлагается также внесение изменений в
правила о реквизиции, закрепленные ст. 242 ГК
РФ с целью исключения административного
порядка принудительного прекращения права
собственности при реквизиции <***>.
Несмотря на то что последняя точка зрения и
основана на Законе, вряд ли в настоящее
