Реквизиция как один из случаев принудительного прекращения права собственности на земельные участки
ПРЕКРАЩЕНИЯ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА
ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ
Н.И.
ТАСКИН
Реквизиция как правовой институт -
не новое явление для гражданского права,
она представляет собой "традиционное для
всякого правопорядка основание
прекращения права собственности граждан и
юридических лиц" <*>. Еще в конце XIX века в
России наряду с иными основаниями изъятия
имущества указываются такие, как
постановление законодательного органа и
акты экспроприации <**>, производство
которой на возмездных началах в целом и
называется реквизицией.
--------------------------------
<*> Нам К., Горбачев
Д. Конституционные гарантии охраны права
собственности // Хоз-во и право. 1997. N 11. С.
125.
<**> См.: Исаев И.А. История
государства и права России: Учебник. М.:
Юристъ, 1999. С. 304.
Действующий Гражданский
кодекс РФ (далее - ГК РФ) содержит правило о
реквизиции, которое в целом воспроизводит
абз. 2 п. 4 ст. 7 Закона РСФСР "О собственности
в РСФСР", однако содержит существенные
дополнения. Согласно п. 1 ст. 242 ГК РФ в
случаях стихийных бедствий, аварий,
эпидемий, эпизоотий и при иных
обстоятельствах, носящих чрезвычайный
характер, имущество в интересах общества по
решению государственных органов может быть
изъято у собственника в порядке и на
условиях, установленных законом, с выплатой
ему стоимости имущества (реквизиция).
Земельный кодекс РФ (далее - ЗК РФ) развивает
положение ст. 242 ГК РФ применительно к
реквизиции земельных участков. Так, в
соответствии с п. 1 ст. 51 в случаях стихийных
бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при
иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный
характер, земельный участок может быть
временно изъят у его собственника
уполномоченными исполнительными органами
государственной власти в целях защиты
жизненно важных интересов граждан,
общества и государства от возникающих в
связи с этими чрезвычайными
обстоятельствами угроз с возмещением
собственнику земельного участка
причиненных убытков (реквизиция) и выдачей
ему документа о реквизиции.
Следует
подчеркнуть, что ни ГК, ни ЗК более подробно
случаи возможного применения реквизиции не
раскрывают. В то же время лишь наличие в
реальности определенных обстоятельств
позволяет применять положения указанных
норм. Представляется, что уяснение смысла
понятий, употребляемых в ст. 242 ГК РФ и ст. 51
ЗК РФ, возможно на основании федеральных
законов.
Федеральным законом от 21
декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и
территорий от чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера" <*>
чрезвычайная ситуация определяется как
обстановка на определенной территории,
сложившаяся в результате аварии, опасного
природного явления, катастрофы, стихийного
или иного бедствия, которые могут повлечь
или повлекли за собой человеческие жертвы,
ущерб здоровью людей или окружающей
природной среде, значительные материальные
потери и нарушение условий
жизнедеятельности людей. Такими ситуациями
следует считать наводнения, цунами,
ураганы, сели, оползни, извержения вулканов,
эпифитотии и т.д.
--------------------------------
<*> См.: Собрание законодательства РФ. 1994. N
35. Ст. 3648.
Понятие "авария" раскрывается в
ст. 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N
116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных
производственных объектов" <*> - это
разрушение сооружений и (или) технических
устройств, применяемых на опасном
производственном объекте,
неконтролируемые взрыв и (или) выброс
опасных веществ. Федеральный закон от 9
января 1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной
безопасности населения" <**> содержит
определение радиационной аварии. Таковой
считается потеря управления источником
ионизирующего излучения, вызванная
неисправностью оборудования,
неправильными действиями работников
(персонала), стихийными бедствиями или
иными причинами, которые могли привести или
привели к облучению людей выше
установленных норм или к радиоактивному
загрязнению окружающей среды.
--------------------------------
<*> См.: Собрание
законодательства РФ. 1997. N 30. Ст. 3588; 2000. N 33. Ст.
3348.
<**> См.: Собрание законодательства
РФ. 1996. N 3. Ст. 141.
Согласно Федеральному
закону от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О
санитарно-эпидемиологическом благополучии
населения" <*> эпидемия - это инфекционные
заболевания, представляющие опасность для
окружающих, инфекционные заболевания
человека, характеризующиеся тяжелым
течением, высоким уровнем смертности и
инвалидности, быстрым распространением
среди населения. В медицинской литературе
эпидемия определяется как высокий массовый
уровень заболевания человека инфекционной
болезнью, значительно превышающий обычно
регистрируемый на данной территории в
аналогичный период <**>. Следует заметить,
что квалифицировать сложившуюся ситуацию
как эпидемию должны только соответствующие
специалисты, то есть медицинские
работники.
--------------------------------
<*>
См.: Собрание законодательства РФ. 1999. N 14. Ст.
1650; 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 2.
<**> См.: Популярная
медицинская энциклопедия / Гл. ред. Б.В.
Петровский. М.: Сов. энцикл., 1979. С.
677.
Понятие эпизоотии законодательного
закрепления не получило. В справочной
литературе указанное явление раскрывается
как широкое распространение заразной
болезни животных, значительно превышающее
уровень обычной заболеваемости на данной
территории <*>. Наиболее ярким примером
эпизоотии следует признать масштабное
заболевание ящуром крупного рогатого скота
в Европе в 2001 году, которое представляло
существенную угрозу для здоровья населения
и вынудило животноводов ряда стран
произвести массовый убой скота.
--------------------------------
<*> См.: Советский
энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М.
Прохоров. 2-е изд. М.: Сов. энцикл., 1983. С.
1547.
В ст. 51 ЗК РФ и ст. 242 ГК РФ говорится
также об "иных обстоятельствах, носящих
чрезвычайный характер", но какие именно это
ситуации, в Кодексах не уточняется.
Представляется, что в связи с этим уместно
обращение к Федеральному конституционному
закону РФ от 30 мая 2001 г. "О чрезвычайном
положении", который говорит об
обстоятельствах введения чрезвычайного
положения (ст. 3) <*>. Можно предположить,
что п. "а" указанной статьи и раскрывает
понятие "иных обстоятельств чрезвычайного
характера", упомянутое правилами о
реквизиции. К таковым следует относить:
попытки насильственного изменения
конституционного строя РФ, захвата или
присвоения власти, вооруженный мятеж,
массовые беспорядки, террористические
акты, блокирование или захват особо важных
объектов или отдельных местностей,
подготовка и деятельность незаконных
вооруженных формирований, межнациональные,
межконфессиональные и региональные
конфликты, сопровождающиеся
насильственными действиями, создающие
непосредственную угрозу жизни и
безопасности граждан, нормальной
деятельности органов государственной
власти и местного самоуправления. Однако
прямой зависимости между введением
чрезвычайного положения и возможным
проведением реквизиции, по крайней мере на
законодательном уровне, не установлено,
поэтому возмездное принудительное изъятие
земельного участка в публичных интересах
может иметь место в любое время при наличии
хотя бы одного из рассмотренных выше
обстоятельств.
--------------------------------
<*> См.: Собрание законодательства РФ. 2001. N
23. Ст. 2277.
В целом необходимо отметить, что
наличие в ст. 51 ЗК РФ и ст. 242 ГК РФ
формулировки "иные обстоятельства, носящие
чрезвычайный характер" позволяет
неоднозначно толковать данные нормы.
Представляется, что такое положение
оставляет возможность ограничения прав
собственников имущества, в том числе
земельных участков, так как орган,
уполномоченный принимать решение о
реквизиции земельного участка, может по
своему усмотрению трактовать понятие "иных
обстоятельств, носящих чрезвычайный
характер".
Реквизиция как основание
принудительного прекращения права
собственности стоит в одном ряду с
национализацией имущества, однако, как
справедливо отмечается в литературе, "цели
реквизиции отличаются от целей
национализации. Если при национализации
они носят социально-экономический характер
и состоят в продолжении и развитии
производства в рамках государственной
формы собственности, то при реквизиции речь
идет об использовании реквизируемого
имущества для борьбы с чрезвычайными
событиями и преодоления их вредоносных
последствий. Действия соответствующих
органов государства совершаются в условиях
крайней необходимости, когда возможностей
и времени для использования иных средств
практически нет" <*>. Таким образом,
реквизиция имущества должна производиться
только в следующих целях:
--------------------------------
<*> Мозолин В.П.
Право собственности в РФ в период перехода
к рыночной экономике. М., 1992. С. 169.
а) для
устранения обстоятельств, носящих
чрезвычайный характер;
б) для
экстренного устранения вреда, причиненного
в результате чрезвычайных ситуаций.
Некоторые авторы не без оснований
высказывают предположение о том, что ЗК РФ
определил два вида реквизиции. "Во-первых,
земельный участок может быть временно
изъят для устранения вредных последствий и
затем возвращен собственнику. Во-вторых,
земельный участок при невозможности
устранения опасных последствий может быть
принудительно выкуплен у собственника или
заменен по его желанию равноценным"
<*>.
--------------------------------
<*>
Комментарий к Земельному кодексу РФ / Под
ред. С.А. Боголюбова, Е.Л. Мининой. М., 2002. С.
249.
Такая позиция основывается на
содержании п. п. 1, 3 и 5 ст. 51 ЗК РФ. В
частности, согласно п. 3 ст. 51 ЗК РФ в случае
невозможности возврата реквизированного
земельного участка его собственнику
возвращается рыночная стоимость этого
земельного участка или по его желанию
предоставляется равноценный земельный
участок. Пункт 5 указанной статьи
устанавливает возможность временного
занятия (при отсутствии необходимости
реквизиции) земельного участка для
использования его в целях, определенных
правилами о реквизиции.
Однако
представляется, что говорить о двух видах
реквизиции не совсем правильно. Четкое
определение реквизиции закреплено в п. 1 ст.
242 ГК РФ, согласно которому реквизиция - это
изъятие в определенных случаях имущества
собственника с выплатой стоимости
имущества. В то же время лицо, имущество
которого реквизировано, вправе при
прекращении обстоятельств, в связи с
которыми произведена реквизиция, требовать
по суду возврата ему сохранившегося
имущества (п. 3 ст. 242 ГК РФ). Следует
подчеркнуть, что в указанных случаях лицо,
требующее возврата реквизированного
имущества, не является его собственником,
так как право собственности было
прекращено в принудительном порядке в
соответствии с п. 1 ст. 242 ГК РФ, то есть в
результате реквизиции.
Анализ
правового смысла ст. 51 ЗК РФ позволяет
выделить два различных правовых явления:
а) реквизиция земельного участка;
б)
временное занятие земельного участка для
использования его в целях, определенных
правилами о реквизиции с возмещением
собственнику земельного участка убытков,
причиненных в связи с временным
ограничением его прав (п. п. 5, 6 ст. 51 ЗК РФ).
Указанные правовые явления следует
разграничивать хотя бы потому, что в первом
случае имеет место принудительное
прекращение права собственности, и
земельный участок переходит из частной
собственности в государственную, а во
втором случае права собственника
земельного участка лишь принудительно
ограничиваются на период устранения
чрезвычайных обстоятельств. Следовательно,
правовые последствия для собственника
земельного участка различны.
Идея
временного ограничения прав собственника
на земельный участок в целях, определенных
правилами о реквизиции, не нова и имеет
отражение в юридической литературе. Так,
В.П. Мозолин считает, что в отношении таких
средств производства, как земля и
предприятия, чаще всего нет необходимости
обращать эти объекты в государственную
собственность. "Более рационально их
изымать в пользование с выплатой
собственникам адекватной и эффективной
компенсации" <*>.
--------------------------------
<*> Мозолин В.П. Указ. соч. С.
170.
Действительно, возможны ситуации,
когда существует необходимость именно
временного занятия земельного участка без
прекращения права частной собственности на
него. Например, для сохранения полезных
свойств земельного участка или устранения
вредных последствий, вызванных заражением
земельного участка
бактериально-паразитическими или
карантинными вредителями, токсическим,
техногенным загрязнением земель. Кроме
того, временное ограничение прав
собственника может не связываться с
полезными свойствами земельного участка.
Например, использование земли, находящейся
в частной собственности, в целях
предотвращения террористического акта,
пресечение попыток насильственного
изменения конституционного строя РФ и
т.д.
В то же время трудно согласиться с
суждением о том, что имущество, которое
длительное время сохраняет свои
потребительские свойства и не разрушается
в условиях действия чрезвычайных
обстоятельств (в том числе земельные
участки), вряд ли вообще целесообразно
делать объектом реквизиции <*>.
Научно-технический прогресс, к сожалению,
помимо положительной имеет и отрицательную
сторону, поэтому в настоящее время любое
имущество (в том числе земля) может не
только потерять свои потребительские
качества, но и представлять серьезную
опасность для населения.
--------------------------------
<*> См.: Там же. С.
170.
Истории нашей страны известен пример
крупнейшей экологической катастрофы XX века
- авария на Чернобыльской АЭС, которая
повлекла за собой ряд правовых последствий
и прецедентов урегулирования отношений,
возникающих при использовании земель,
подвергшихся радиоактивному и химическому
загрязнению <*>. Земельные участки,
которые подверглись радиоактивному и
химическому загрязнению при невозможности
их дальнейшего использования, подлежат
переводу в земли запаса для консервации (ст.
14 ЗК РФ). Порядок использования таких земель
определяется Правительством РФ.
--------------------------------
<*> См., например:
Собрание законодательства РФ. 1997. N 52. Ст. 5924;
Собрание актов Президента и Правительства
РФ. 1993. N 5. Ст. 387.
Федеральный закон от
10.07.2001 N 92-ФЗ "О специальных экологических
программах реабилитации радиационно
загрязненных участков территории" <*>
закрепляет понятие "радиационно
загрязненный участок". Им признается
участок территории, представляющий
опасность для здоровья населения и для
окружающей природной среды, подлежащий
реабилитации после радиоактивного
загрязнения в результате техногенной
деятельности или размещения на данном
участке территории снятых с эксплуатации
особо радиационно опасных объектов (ст. 1).
Законом определяются требования к
специальным экологическим программам, а
также устанавливается,
