Права и свободы граждан в условиях чрезвычайного и военного положения
В УСЛОВИЯХ ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО И ВОЕННОГО
ПОЛОЖЕНИЯ
С. ПЧЕЛИНЦЕВ
С. Пчелинцев,
кандидат юридических наук, заслуженный
юрист РФ.
В соответствии со ст. ст. 87 и 88
Конституции РФ приняты Федеральные
конституционные законы "О чрезвычайном
положении" и "О военном положении", которые
являются правовой основой двух особых
правовых режимов деятельности органов
государственной власти, органов местного
самоуправления и организаций в
исключительных для государства
обстоятельствах.
Такими
обстоятельствами являются агрессия или
непосредственная угроза агрессии против
России (для военного положения) или
непосредственная угроза жизни и
безопасности граждан или конституционному
строю РФ (для чрезвычайного положения). К
последним обстоятельствам относятся,
например, попытки насильственного
изменения конституционного строя, захвата
или присвоения власти, вооруженный мятеж,
массовые беспорядки, террористические
акты, блокирование или захват особо важных
объектов или отдельных местностей,
подготовка и деятельность незаконных
вооруженных формирований, межнациональные,
межконфессиональные и региональные
конфликты, сопровождающиеся
насильственными действиями, а также
чрезвычайные ситуации природного и
техногенного характера, чрезвычайные
экологические ситуации, требующие
проведения масштабных
аварийно-спасательных и других неотложных
работ.
В истории большинства государств
кризисы (война, вооруженные конфликты,
массовые беспорядки, стихийные бедствия и
т.п.) вызывали необходимость временного
ограничения отдельных прав и свобод
граждан при тех или иных чрезвычайных
обстоятельствах. Законодательством
большинства государств Европы в интересах
обороны и национальной безопасности
допускаются ограничения прав и свобод
граждан в период чрезвычайного, военного
(особого, осадного) положения. Так, согласно
ст. 55 Конституции Испании действие
отдельных прав и свобод
(неприкосновенность жилища, право на выбор
местожительства и свободное передвижение
по национальной территории, на въезд в
страну и выезд из нее, свободу выражения
мыслей и др.) может быть приостановлено в
условиях чрезвычайного или осадного
положения. В Португалии введение военного
положения должно сопровождаться
опубликованием списка прав и свобод,
осуществление которых
приостанавливается.
В современных
условиях возможные ограничения любых прав
и свобод граждан должны соответствовать
международно-правовым нормам и
осуществляться при неукоснительном
соблюдении норм национального
законодательства. Всеобщей декларацией
прав человека (п. 2 ст. 29) закреплено, что "при
осуществлении своих прав и свобод каждый
человек должен подвергаться только таким
ограничениям, которые установлены законом
исключительно с целью обеспечения должного
признания и уважения прав других и
удовлетворения справедливых требований
морали, общественного порядка и общего
благосостояния в демократическом
обществе". Отсюда принципиальное
требование, что какие-либо ограничения прав
и свобод граждан допустимы только в том
случае и в той мере, в каких они
предусмотрены конституцией конкретного
государства и соответствуют нормам
международного права. В полной мере это
распространяется и на ограничения прав и
свобод граждан в условиях чрезвычайного
или военного положения.
Анализ
зарубежной практики свидетельствует о том,
что ограничения прав и свобод в период
чрезвычайного или военного положения, как
правило: а) не распространяются на основные
права граждан; б) носят ограниченный по
объему и времени действия характер; в)
применяются только на основании
соответствующего законодательного акта.
Даже при введении чрезвычайного или
военного положения основные неотъемлемые
права человека (на жизнь, достоинство
личности, равноправие и отсутствие
дискриминации, неприкосновенность частной
жизни, личную и семейную тайны, защиту своей
чести и доброго имени, свободу совести,
свободу вероисповедания, свободное
использование своих способностей и
имущества для предпринимательской и иной
не запрещенной законом экономической
деятельности, право на жилище, право на
судебную защиту прав и свобод и др.) должны
непременно соблюдаться. Характерно, что
такой подход согласуется с закрепленной в
ч. 3 ст. 56 Конституции РФ нормой, согласно
которой в условиях чрезвычайного положения
не подлежат ограничению права и свободы,
предусмотренные ст. ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч.
1), 40 (ч. 1), 46 - 54 Конституции РФ <*>.
--------------------------------
<*> См. об этом:
Права человека и вооруженные конфликты:
Учебник / Отв. ред. В.А. Карташкин. М., 2001. С. 72 -
104.
В этой связи интерес представляют ряд
норм ФКЗ "О военном положении" и "О
чрезвычайном положении", предусматривающих
ограничения отдельных прав и свобод
граждан на время чрезвычайного или
военного положения, которые условно можно
разделить на шесть групп.
К первой
группе ФКЗ "О чрезвычайном положении" (ст. 11)
и "О военном положении" (ст. 7 - 8) отнесены
такие меры, которые применяются во всех
случаях независимо от оснований введения
чрезвычайного или военного положения, а
именно: а) введение и обеспечение особого
режима въезда на территорию, на которой
введено чрезвычайное или военное
положение, и выезда с нее, а также
установление ограничений на свободу
передвижения; б) запрещение или ограничение
проведения собраний, митингов и
демонстраций, шествий и пикетирования, а
также иных массовых мероприятий; в)
запрещение забастовок и иных форм
приостановления или прекращения
деятельности организаций; г) ограничение
движения транспортных средств и
осуществление их досмотра.
Ко второй
группе ограничений обоими Законами
отнесены меры, которые применяются лишь при
введении чрезвычайного положения в связи с
попытками насильственного изменения
конституционного строя РФ, захвата или
присвоения власти, вооруженным мятежом,
массовыми беспорядками, террористическими
актами, блокированием или захватом особо
важных объектов или отдельных местностей,
подготовкой и деятельностью незаконных
вооруженных формирований,
межнациональными, межконфессиональными и
региональными конфликтами,
сопровождающимися насильственными
действиями (при введении военного
положения - независимо от оснований). К
таким мерам относятся: а) установление
запретов на нахождение граждан на улицах и
в иных общественных местах в определенное
время суток (введение комендантского часа);
б) ограничение или запрещение продажи
оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых
веществ, установление особого режима
оборота лекарственных средств и
медицинских препаратов, содержащих
наркотические и иные сильнодействующие
вещества, спиртных напитков; в) временное
изъятие у граждан оружия, боеприпасов,
взрывчатых и ядовитых веществ; г) проверка
документов, удостоверяющих личность
граждан, личный досмотр, досмотр их вещей,
жилища и транспортных средств.
К
третьей группе ограничений ФКЗ "О
чрезвычайном положении" (ст. 12) отнесены
меры, которые могут применяться
исключительно при введении чрезвычайного
положения по вышеназванным основаниям (в
связи с попытками насильственного
изменения конституционного строя РФ и др.),
а именно: а) выдворение в установленном
порядке лиц, нарушающих режим
чрезвычайного положения и не проживающих
на территории, на которой введено
чрезвычайное положение, за ее пределы за их
счет, а при отсутствии у них средств - за
счет средств федерального бюджета с
последующим возмещением расходов в
судебном порядке; б) продление срока
содержания под стражей лиц, задержанных в
соответствии с уголовно-процессуальным
законодательством РФ по подозрению в
совершении актов терроризма и других особо
тяжких преступлений, на весь период
действия чрезвычайного положения, но не
более чем на три месяца.
К четвертой
группе ограничений обоими Законами
отнесены такие меры, которые применяются
при введении чрезвычайного положения в
связи с чрезвычайными ситуациями
природного и техногенного характера,
чрезвычайными экологическими ситуациями,
требующими проведения масштабных
аварийно-спасательных и других неотложных
работ (при введении военного положения -
независимо от оснований). К ним, в частности,
относится мобилизация (привлечение)
трудоспособного населения (граждан) к
выполнению аварийно-спасательных работ
(работ для нужд обороны, ликвидации
последствий применения противником
оружия), восстановлению поврежденных
(разрушенных) объектов экономики, систем
жизнеобеспечения и военных объектов, а
также к участию в борьбе с пожарами,
эпидемиями и эпизоотиями.
К пятой
группе ограничений ФКЗ "О чрезвычайном
положении" (ст. 13) отнесены меры, которые
могут применяться исключительно при
введении чрезвычайного положения в связи с
названными чрезвычайными ситуациями: а)
временное отселение жителей в безопасные
районы с обязательным предоставлением
таким жителям стационарных или временных
жилых помещений; б) введение карантина,
проведение
санитарно-противоэпидемических,
ветеринарных и других мероприятий; в)
отстранение от работы на период действия
чрезвычайного положения руководителей
государственных и негосударственных
организаций в связи с ненадлежащим
исполнением ими своих обязанностей и
назначение других лиц временно
исполняющими обязанности руководителей.
Шестую группу временных мер, применяемых
на территории, на которой введено военное
положение, исходя из требований
Федеральных законов "Об обороне", "О
мобилизационной подготовке и мобилизации в
Российской Федерации" и "О гражданской
обороне", составляют следующие возлагаемые
на граждан обязанности и ограничения: а)
выполнение требований федеральных органов
исполнительной власти, органов
исполнительной власти субъектов Федерации,
органов военного управления,
обеспечивающих режим военного положения, и
их должностных лиц и оказание содействия
таким органам и лицам; б) явка по вызову в
федеральные органы исполнительной власти,
органы исполнительной власти субъектов
Федерации и органы военного управления,
обеспечивающие режим военного положения, а
также в военные комиссариаты, на территории
которых проживают граждане; в) выполнение
требований, изложенных в полученных
гражданами предписаниях, повестках и
распоряжениях федеральных органов
исполнительной власти, органов
исполнительной власти субъектов Федерации,
органов военного управления,
обеспечивающих режим военного положения, и
их должностных лиц; г) предоставление
гражданами в соответствии с федеральными
законами необходимого для нужд обороны
имущества (с последующей выплатой
государством стоимости изъятого
имущества); д) задержание по основаниям,
установленным федеральным законом, граждан
и транспортных средств на срок до 30 суток; е)
введение военной цензуры за почтовыми
отправлениями и сообщениями, передаваемыми
с помощью телекоммуникационных систем, а
также контроля за телефонными
переговорами, создание органов цензуры,
непосредственно занимающихся указанными
вопросами; ж) запрещение работы
приемопередающих станций индивидуального
пользования; з) интернирование (изоляция) в
соответствии с общепризнанными принципами
и нормами международного права граждан
иностранного государства, воюющего с РФ; и)
запрещение или ограничение выезда граждан
за пределы территории РФ; к) запрещение или
ограничение выбора места пребывания или
места жительства.
Примечательно, что
практически одновременно отдельные
положения о возможных ограничениях прав и
свобод граждан в условиях чрезвычайного и
военного положения закреплены и в
некоторых других федеральных законах, что
свидетельствует о наличии у законодателя
единого подхода к решению этой проблемы. В
частности, ст. 4 Трудового кодекса РФ
установлено, что не является
принудительным трудом работа, выполняемая
в случаях объявления чрезвычайного или
военного положения. А в ст. ст. 51 и 93
Земельного кодекса РФ закреплено, что во
время чрезвычайного или военного положения
допускается временное изъятие у
собственника земельного участка с
возмещением собственнику причиненных
убытков (реквизиция) и выдачей ему
документа о реквизиции земельных участков
для нужд обороны и безопасности. Данные
положения Трудового кодекса и Земельного
кодекса согласуются с предусмотренными ст.
ст. 13 и 29 ФКЗ "О чрезвычайном положении" и ст.
ст. 7 и 18 ФКЗ "О военном положении" нормами о
возможности привлечения (мобилизации)
граждан к выполнению аварийно-спасательных
и других неотложных работ (работ для нужд
обороны) с гарантированной оплатой труда, а
также об изъятии у них необходимого для
нужд обороны имущества (во время режима
чрезвычайного положения - использования
имущества и ресурсов организаций) с
последующей выплатой государством его
стоимости (возмещения причиненного
ущерба).
Обоими Законами закреплены и
разграничены полномочия Президента РФ,
федеральных органов исполнительной власти,
органов исполнительной власти субъектов
Федерации, органов военного управления,
иных структур и должностных лиц по введению
и применению на территории, на которой
введено чрезвычайное или военное
положение, мер, связанных с временным
ограничением отдельных прав граждан. Кроме
того, в ФКЗ "О военном положении" (ст. 22) есть
норма об обязанности Президента РФ в случае
введения военного положения во исполнение
международно-правовых обязательств РФ
принять меры по оповещению Генерального
секретаря ООН (а через него государств -
членов ООН) и информированию Генерального
секретаря Совета Европы об отступлениях
Российской Федерации от своих обязательств
по международным договорам, связанным с
ограничением отдельных прав и свобод
граждан.
Таким образом,
законодательством РФ предусмотрены
ограничения отдельных прав граждан и их
дополнительные обязанности в условиях
чрезвычайного или военного положения.
Отсюда следует, что правовое положение
граждан в период действия этих режимов
имеет свои характерные черты и
специфические особенности, которые
заключаются в том, что органами,
обеспечивающими режим чрезвычайного или
военного положения, по основаниям,
установленным федеральным
законодательством, и в пределах
предоставленных им полномочий могут быть
ограничены отдельные права и свободы
граждан.
Вместе с тем федеральное
законодательство предусматривает
возможность ограничения прав и свобод
граждан в период действия военного
положения только в той мере, в какой это
необходимо для обеспечения обороны страны
и безопасности государства, и в тех
пределах, которых требует острота
создавшегося положения. Более того,
принимаемые в этой связи меры с учетом
международно-правовых норм не должны
повлечь за собой какую-либо дискриминацию
отдельных лиц или групп населения
исключительно по признаку пола, расы,
национальности, языка, происхождения,
имущественного и должностного положения,
места жительства, отношения к религии,
убеждений, принадлежности к общественным
объединениям, а также по другим
обстоятельствам.
Указанные
обстоятельства имеют важное значение для
определения перспектив развития
законодательства Российской Федерации в
области прав и свобод граждан в целом,
поскольку в последнее время некоторыми
авторами высказываются соображения о том,
что
