Специфика и эффективность антимонопольного законодательства россии
АНТИМОНОПОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
РОССИИ
А.И. БАГАНДОВ
А.И. Багандов,
аспирант кафедры государственного
строительства и права РАГС при Президенте
РФ, главный специалист территориального
управления МАП России по Москве и
Московской области.
Антимонопольное
законодательство можно определить как
целостную систему нормативных правовых
актов, включающую в себя правила
регулирования воспроизводства и поддержки
добросовестной конкуренции,
предупреждения, ограничения и пресечения
монополистической деятельности и
недобросовестной конкуренции.
По
своему уровню антимонопольное
законодательство является федеральным. Это
связано с тем, что п. "ж" ст. 71 Конституции РФ
относит вопросы установления правовых
основ единого рынка к предмету
исключительной компетенции Российской
Федерации. Правовые начала развития
единого рынка, включая антимонопольные
правила, на всей территории государства не
могут устанавливаться органами
государственной власти субъектов
Федерации, а также органами местного
самоуправления.
Акты антимонопольного
законодательства действуют в соответствии
с вертикальной иерархией норм о
конкуренции и ограничении
монополистической деятельности. Первое
место в этой иерархии занимает Конституция
РФ, имеющая высшую юридическую силу и
прямое действие на всей территории
России.
Конституционные основы
антимонопольного регулирования образуют
нормы главы 1 Конституции РФ. Поддержка
конкуренции - наиболее стабильная часть
антимонопольного законодательства,
поскольку в Конституцию РФ не могут быть
внесены изменения и дополнения.
Статья 8
Конституции РФ гарантирует единство
экономического пространства, поддержку
конкуренции, свободу экономической
деятельности. Эти гарантии тесным образом
связаны с основополагающими
конституционными правами и свободами.
Государство обязано не только
провозгласить их, но и обеспечить условия
для их практической реализации в
частноправовых и публичных отношениях.
Поэтому в п. 2 ст. 34 Конституции РФ
запрещается такая экономическая
деятельность, которая направлена на
монополизацию и недобросовестную
конкуренцию. Данная запрещающая норма
носит общий характер и охватывает все виды
экономических отношений, включая те, что
складываются на рынках ценных бумаг и
финансовых услуг. Применительно к
частноправовому регулированию указанный
запрет реализован в п. 1 ст. 10 Гражданского
кодекса РФ, где не допускается
использование гражданских прав в целях
ограничения конкуренции и злоупотребления
доминирующим положением.
Сфера
действия запрета, закрепленного в ст. 10 ГК
РФ, ограничена. Во-первых, запрет
распространяется только на участников
гражданского оборота (граждан и
юридических лиц) и применяется к отношениям
с участием иностранных граждан, лиц без
гражданства и иностранных юридических лиц,
если иное не предусмотрено федеральным
законом. Во-вторых, запрет не применяется к
отношениям, основанным на властном
подчинении одной стороны другой. Однако
иное, в принципе, может быть предусмотрено
законодательством.
Запрет
распространяется на товарные рынки, где
конкуренция по объективным причинам
отсутствует: это рынки естественных,
государственных и временных монополий. По
субъектному составу запрет
распространяется на тех лиц, которые
обладают доминирующим положением на рынке.
Положения ст. 10 ГК РФ являются, по существу,
бланкетными (легальные определения понятий
"конкуренция" и "доминирующее положение"
приводятся в ст. 4 Закона РСФСР от 22.03.91 N 948-1
"О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на
товарных рынках" (в ред. от 09.10.2002; далее -
Закон о конкуренции) и статьях 3 - 4
Федерального закона от 23.06.99 N 117-ФЗ "О защите
конкуренции на рынке финансовых услуг" (в
ред. от 30.12.2001)). Их применение зависит от
дефиниций и правил антимонопольного
законодательства.
Таким образом,
расширить или сужать сферу действия п. 1 ст.
10 ГК РФ можно путем внесения изменений и
дополнений в вышеуказанные Законы.
Реализация запрета по ст. 10 ГК РФ
осуществляется в судебном порядке. В случае
несоблюдения этого запрета суд общей
юрисдикции или арбитражный суд вправе
отказать лицу в защите принадлежащего ему
права.
С точки зрения публичных
интересов непосредственное отношение к
антимонопольной политике имеют нормы,
закрепленные в п. 3 ст. 55, п. 1 ст. 74
Конституции РФ и ст. 1 ГК РФ. Они запрещают
устанавливать на территории России
юридические и фактические препятствия
(ограничения прав и свобод, таможенные
границы, пошлины, сборы и т.п.) для
осуществления свободы экономической
деятельности и добросовестной конкуренции.
Исключение может быть сделано лишь с целью
защиты основ конституционного строя,
нравственности, жизни и здоровья, прав и
законных интересов других лиц, обеспечения
обороны страны и безопасности государства,
охраны природы и культурных ценностей.
Перечисленные ограничения вводятся только
в форме федерального закона. Примерами
таких ограничений служат п. 1 ст. 10 и п. 2 ст. 209
ГК РФ.
Следующими в иерархии
антимонопольного законодательства стоят
федеральные законы. Центральное место
среди них занимает Закон о конкуренции,
который является первым российским
антимонопольным актом. В нем содержится
понятийный аппарат антимонопольного
законодательства, положения о функциях,
структуре и компетенции антимонопольных
органов, признаки составов нарушений
антимонопольного законодательства,
требования государственного
антимонопольного контроля за
экономической концентрацией, а также
положения о принятии, обжаловании и
исполнении решений и предписаний
антимонопольных органов.
Закон о
конкуренции по своим целям наиболее близок
к европейской модели антимонопольного
законодательства и базируется на принципе
контроля за злоупотреблениями рыночной
властью (статьи 5, 17, 18). В то же время в нем
имеются элементы американской системы
антитрестового законодательства,
построенной на основе принципа запрещения
монополий (например, в п. п. 1, 3 ст. 6
содержится запрет соглашений о разделе
рынка по объему продаж или территории).
Сравнивая законы о конкуренции России и
других стран Центральной и Восточной
Европы с законодательными актами США,
американские специалисты подчеркивают, что
антитрестовые законы США сформулированы
более общо, а конкретные схемы и ситуации
закрепляются прецедентным путем. Новое
законодательство стран Центральной и
Восточной Европы в большей степени, нежели
американское, сосредоточено на контроле за
проведением доминирующих хозяйствующих
субъектов <*>.
--------------------------------
<*> См.: Питтман Р. Некоторые наиболее
значимые положения антимонопольного
законодательства стран Центральной и
Восточной Европы // США: экономика, политика,
идеология. 1992. N 8. С.
15.
Теоретико-экономической основой
Закона о конкуренции послужил
структурно-регулятивный принцип. Это
означает, что с помощью Закона о
конкуренции предполагается не только
противодействовать происходящим
противоправным монополистическим
проявлениям, но и предотвращать
возникновение хозяйствующих субъектов или
организационных связей между ними,
монополизирующих экономику и негативно
влияющих на структуру рынка.
Следует
обратить внимание не неопределенность
значения и места Закона о конкуренции по
отношению к другим федеральным законам,
составляющим антимонопольное
законодательство. Речь идет о содержании
ст. 1.1 Закона о конкуренции. В своей прежней
редакции эта статья закрепляла, что
антимонопольное законодательство состоит
из Конституции РФ, настоящего Закона и
издаваемых в соответствии с ним
федеральных законов. Таким образом,
подчеркивалось особое место Закона о
конкуренции в иерархии норм
антимонопольного законодательства. Кроме
того, понятийный аппарат Закона о
конкуренции последовательно использовался
в нормативных актах, связанных с
антимонопольным регулированием (включая
кодифицированные). В результате в ст. 1.1
законодателем была установлена
вертикальная и горизонтальная иерархия
актов антимонопольного законодательства,
которая на практике позволяла устранять
противоречия между нормативными актами
различных уровней и федеральными
законами.
Однако Федеральным законом от
09.12.2002 N 122-ФЗ "О внесении изменений и
дополнений в Закон РСФСР "О конкуренции и
ограничении монополистической
деятельности на товарных рынках" в ст. 1.1
были внесены существенные изменения.
В
соответствии с новой редакцией Закона о
конкуренции антимонопольное
законодательство основывается на
Конституции РФ и состоит из указанного
Закона, федеральных законов, регулирующих
отношения, влияющие на конкуренцию на
товарных рынках в России, в которых
участвуют российские и иностранные
юридические лица, федеральные органы
исполнительной власти, органы
государственной власти субъектов
Федерации, органы местного самоуправления,
иные наделенные функциями или правами
указанных органов власти или организации, а
также физические лица, в том числе
индивидуальные предприниматели. Эти
отношения могут регулироваться также
указами Президента РФ, которые не должны
противоречить Закону о конкуренции и
федеральным законам. На основании и во
исполнение Закона о конкуренции,
федеральных законов, указов Президента РФ
Правительство РФ вправе принимать
постановления, регулирующие вышеуказанный
круг общественных отношений.
В ст. 1.1
новой редакции Закона о конкуренции термин
"законодательство" понимается в широком
смысле: под ним подразумеваются законы и
другие нормативные правовые акты. Такая
трактовка отличается от существующей в
настоящее время тенденции узкого понимания
законодательства <*>. Тем не менее она не
противоречит Конституции РФ, которая в
статьях 71 - 72 и 105 различает термины "закон" и
"законодательство".
--------------------------------
<*> В качестве примеров можно привести п.
2 ст. 3 ГК РФ или п. 1 ст. 1 УК РФ.
Из текста ст.
1.1 было изъято положение об издании в
соответствии с Законом о конкуренции иных
федеральных законов. Таким образом,
сложилась ситуация, когда вновь
принимаемые законы, регулирующие отношения
конкуренции, могут содержать нормы,
вступающие в противоречие с базовым
законом.
Закон о конкуренции, будучи
федеральным, действует на всей территории
России с 1991 г. На территории субъектов
Федерации не могут приниматься нормативные
акты, противоречащие требованиям данного
Закона, вопросы которого относятся к
исключительной конституционной
компетенции Российской Федерации.
Важной особенностью Закона о конкуренции
является его экстерриториальный характер.
Это выражается в том, что нормы Закона
применяются в тех случаях, когда действия и
соглашения, указанные в п. 1 ст. 2 Закона о
конкуренции, совершаются или заключаются
за пределами территории Российской
Федерации. Для того чтобы применить правила
Закона о конкуренции к таким соглашениям
(действиям), в соответствии с теорией
последствий необходимо доказать, что они
приводят или могут привести к ограничению
конкуренции или влекут другие
отрицательные последствия на рынках
России.
Если рассматривать сферу
применения антимонопольных законов других
стран и сравнивать ее со сферой применения
российского Закона о конкуренции, то
следует констатировать, что в большинстве
случаев законодательство имеет строго
территориальный характер, то есть
регулирует операции фирм в пределах
национальных регионов (рынков). Лишь
законодательные акты США, Канады и ЕС в
отдельных деталях являются
экстерриториальными <*>.
--------------------------------
<**> См.: Агаев А.Г.
Сравнительно-правовой анализ
антимонопольного законодательства
зарубежных стран и практики его применения
// Законодательство и экономика. 1995. N 3/4. С.
114.
Что касается действия Закона о
конкуренции, то его нормы распространяются
на соответствующие отношения, влияющие на
конкуренцию и складывающиеся с участием
российских и иностранных юридических лиц,
федеральных органов исполнительной власти,
органов государственной власти субъектов
Федерации, органов местного
самоуправления, а также физических лиц, в
том числе индивидуальных предпринимателей.
Этот перечень охватывает прежде всего
индивидуальных предпринимателей, а также
коммерческие и некоммерческие
организации.
Другую группу субъектов
отношений, регулируемых Законом о
конкуренции, составляют властные органы:
федеральные органы исполнительной власти;
органы государственной власти субъектов
Федерации; органы местного
самоуправления.
Органы государственной
власти субъектов Федерации как субъекты
конкурентных правоотношений определены
новой редакцией Закона о конкуренции. Ранее
в качестве субъектов фигурировали лишь
органы исполнительной власти субъектов
Федерации. Следует отметить спорность
такой конструкции, так как ст. 10 Конституции
РФ закрепляет принцип разделения властей
на законодательную, исполнительную и
судебную. В связи с этим вызывает сомнение
право антимонопольных органов, действующих
на основании Закона о конкуренции и
являющихся федеральными органами
исполнительной власти, контролировать
самостоятельные органы законодательной и
судебной власти. Вместе с тем Закон о
конкуренции предусматривает право
антимонопольных органов на выдачу
предписаний только органам исполнительной
власти субъектов Федерации.
Представляется, что при нарушении
антимонопольного законодательства
представительными (законодательными)
органами антимонопольный орган вправе
обращаться с заявлением в суд о признании
недействительными актов указанных
органов.
При применении Закона о
конкуренции также следует принимать во
внимание, что товарные рынки,
функционирующие в условиях естественной
монополии, также регулируются специальным
законодательством, и прежде всего -
Федеральным законом от 17.08.95 N 147-ФЗ "О
естественных монополиях" (в ред. от 10.01.2003;
далее - Закон о естественных монополиях).
Поэтому для практических целей необходимо
определить соотношение Закона о
конкуренции и Закона о естественных
монополиях. В Законе о конкуренции нет
указаний на то, что этот Закон не
распространяется на отношения с участием
субъектов естественных монополий. В то же
время экономическая природа естественных
монополий такова, что ее субъекты заведомо
доминируют на соответствующем товарном
рынке, то есть доля каждого из них на рынке
определенного товара превышает 65%.
Следовательно, запреты ст. 5 Закона о
конкуренции и его санкции могут
применяться и к субъектам естественных
монополий, если последние нарушают
антимонопольное законодательство России.
Параллельно с этим деятельность субъектов
естественной монополии подвергается
регулированию и в соответствии с Законом о
естественных монополиях (статьи 6 - 15).
Рассмотренные особенности российского
Закона о конкуренции позволяют во многом
проследить его сходство с зарубежным
антимонопольным законодательством <*>.
Вместе с тем имеются и отличия, наиболее
значимым из которых является включение в
число субъектов монополистической
деятельности федеральных органов
исполнительной власти, органов
государственной власти субъектов
Федерации
