Международно-правовое регулирование защиты сотрудников международных организаций

с ней персонала без ущерба для их привилегий и иммунитетов. Наряду с этим Генеральный секретарь проводит мониторинг выполнения персоналом ООН обязанности по соблюдению законов и правил принимающего государства и государства транзита, который должен воздерживаться от любых действий или деятельности, несовместимых с беспристрастным и международным характером их обязанностей. Очевидно, что выполнить эти требования Генсек не может без заключения соглашений, предусмотренных ст. 4 Конвенции.
К тому же, забегая вперед, скажем, что практика применения Конвенции показала необходимость как можно шире распространять ее положения, в связи с чем государства-участники пришли к выводу включить изучение соответствующих положений международного гуманитарного права в свои программы военного обучения. Однако нереализованность положений Конвенции свидетельствует о бездействии государств в этом направлении. Между тем только сквозь призму практической реализации конвенционных положений можно судить о действенности предлагаемых Конвенцией механизмов и о ее пересмотре, если применение рассматриваемых международно-правовых норм окажется неэффективным.
Государства, заключившие Конвенцию 1994 г., договорились, что ни персонал Организации Объединенных Наций и связанный с ней персонал, ни их материально-технические средства и помещения не должны быть объектом нападения или любых действий, препятствующих выполнению персоналом своих функций. В этих целях они принимают все надлежащие меры для обеспечения безопасности и защиты указанного персонала, размещенного на их территории, от преступных посягательств на его жизнь, здоровье и имущество.
Кроме того, государства-участники приняли на себя обязательство сотрудничать, если того требуют обстоятельства, с Организацией Объединенных Наций и другими государствами-участниками в рамках рассматриваемой Конвенции, например в любом случае, когда принимающее государство не в состоянии принять требуемые меры.
Согласно ст. 8, Конвенции "если имеет место захват либо задержание персонала Организации Объединенных Наций или связанного с ней персонала в ходе выполнения им своих обязанностей и если установлена личность членов этого персонала, они не подвергаются допросу и незамедлительно освобождаются и возвращаются Организации Объединенных Наций или другим соответствующим органам. До освобождения с ними обращаются в соответствии с общепризнанными стандартами в области прав человека, принципами и духом женевских конвенций 1949 года". Четкость формулировки данной статьи позволяет говорить, что эта международно-правовая норма прямого действия адресована любому лицу, осуществляющему насильственные действия по отношению к сотруднику миссии.
Предусмотренные рассматриваемой Конвенцией насильственные действия во многом совпадают с составами, закрепленными в ст. 2 Конвенции 1973 г. К таким действиям Конвенция 1994 г. относит:
преднамеренное совершение убийства, похищения или другого нападения, направленного против личности или свободы любого члена персонала Организации Объединенных Наций и связанного с ней персонала;
насильственное нападение на служебные и жилые помещения или транспортные средства любого члена персонала, которое может подвергнуть опасности личность или свободу этого члена персонала;
угрозы любого такого нападения с целью принудить физическое или юридическое лицо совершить любые действия или воздержаться от их совершения;
попытки любого такого нападения и действия, представляющего собой соучастие в любом таком нападении, или в совершении попытки такого нападения, или в организации либо отдаче приказа о совершении такого нападения.
Все перечисленные действия должны быть признаны каждым государством-участником Конвенции преступными в соответствии с его национальным законодательством. При этом право каждого государства-участника устанавливать соответствующие наказания за такие преступления неоспоримо.
Более четко проработана норма ст. 9, по сравнению со ст. 2 Конвенции 1973 г. Но вопрос о необходимости придания "целевого характера" нападению на сотрудника миссии, его жилище или помещение, используемое в официальных целях, так и остался открытым.
Государства-участники сотрудничают в деле предотвращения всех указанных преступлений. Формы сотрудничества не отличаются от заложенных Конвенцией 1973 г.
Как правило, для "внутреннего пользования" министерства иностранных дел крупных внешнеполитических держав ежегодно циркулярно (по странам, где аккредитованы диппредставительства, консульские учреждения, миссии при международных организациях) обобщают прецеденты нарушения положений Конвенции. Однако если систематизация подобной практики (в основном она касается случаев нападения на посольства и консульства в государстве пребывания) применительно к Конвенции 1973 г. еще как-то себя оправдывает, поскольку аккредитующее государство имеет достаточно возможностей адекватно и своевременно отреагировать на факт покушения на его дипломатического агента или нарушения неприкосновенности его дипмиссии, то об эффективности такого сотрудничества по Конвенции 1994 г. судить пока рано. Это обстоятельство объясняется не только тем, что Конвенция лишь недавно вступила в силу, а потому государства-участники еще не могут в полной мере оценить действенность и практическую реализуемость разработанных процедур, но и тем объективным фактором, что принимающее государство в нестабильных условиях проведения операций не в состоянии контролировать разгул преступности, не говоря уже о какой-либо повышенной защите тех лиц, которые, по идее, сами призваны создавать защиту миру и безопасности принимающей стороны.
В связи с этим как ООН, так и другие межправительственные организации, задействованные в гуманитарных миссиях, "ограничиваются" несколькими резолюциями и иными актами вторичного права, призванными привлечь особое внимание государств-членов к проблеме обеспечения безопасности персонала. Относительно недавним примером может служить Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 19 декабря 2000 г. 55/174. В ней Генассамблея решительно осуждает вооруженные нападения на сотрудников ООН и других гуманитарных организаций, их убийства, призывает "Талибан" выполнять свое провозглашенное обязательство сотрудничать в срочном расследовании этих чудовищных преступлений в целях придания виновных правосудию и настоятельно призывает все афганские стороны продемонстрировать свою приверженность обеспечению безопасности всего персонала ООН и других гуманитарных организаций, с тем чтобы содействовать их дальнейшей работе по оказанию помощи пострадавшему населению. Далее в части "В" Генассамблея решительно осуждает убийство семи афганских сотрудников программы информирования о минной опасности, осуществляемой при поддержке ООН, неустановленными вооруженными преступниками и недавние акты насилия и запугивания в отношении персонала и помещений Организации Объединенных Наций. Она настоятельно призывает все афганские стороны, в частности "Талибан", уважать международное гуманитарное право, обеспечивать безопасность и свободу передвижения всего персонала ООН и гуманитарного персонала, а также их безопасный и беспрепятственный доступ к любому пострадавшему населению и обеспечивать охрану имущества как Организации Объединенных Наций, так и гуманитарных организаций, включая неправительственные организации, с тем чтобы облегчить их работу. Власти "Талибана" Генассамблея призывает в полной мере осуществить Дополнительный протокол, касающийся безопасности персонала ООН в Афганистане, к Меморандуму о взаимопонимании от 13 мая 1998 г., подписанный Организацией Объединенных Наций и "Талибаном".
В силу своего обязательного для адресата характера куда больший интерес представляют резолюции Совета Безопасности ООН. В ракурсе обеспечения безопасности ооновского персонала наиболее показательна Резолюция от 8 ноября 2002 г. 1441 по Ираку. В ней были установлены правовые рамки как статуса наблюдателей - сотрудников ооновских органов, так и условий их деятельности на территории Ирака, а кроме того, возложены вполне определенные обязательства на иракскую сторону. Причем нельзя не отметить оригинальность документа с точки зрения юридической техники. Он состоит из собственно Резолюции Совета (в привычном для нас виде) и письма от 8 октября 2002 г. на имя Генерального секретаря ООН, подготовленного исполнительным председателем Комиссии ООН по наблюдению, контролю и инспекциям (ЮНМОВИК) и Генеральным директором МАГАТЭ и обязательного для Ирака в соответствии с п. 6 Резолюции.
Совбез постановил, что "весь персонал ЮНМОВИК и МАГАТЭ пользуется привилегиями и иммунитетами, соответствующими тем, которыми, как это предусмотрено в Конвенции о привилегиях и иммунитетах Организации Объединенных Наций и Соглашении о привилегиях и иммунитетах МАГАТЭ, наделяются эксперты, выполняющие поручения". Кроме того, он обязал Ирак не предпринимать враждебные действия или угрожать такими действиями, направленными против любого представителя или члена персонала ООН или МАГАТЭ.
В указанном письме закреплены четкие параметры сотрудничества и содействия представителей Ирака с сотрудниками ооновского и связанного с Организацией персонала. В частности, на иракскую сторону возложено бремя бесплатного обеспечения физической защиты всего оборудования, провозимого персоналом для наблюдения, и подбора приемлемых с учетом их защищенности мест размещения персонала. Предусмотрен упрощенный въезд в страну (на основании пропуска или удостоверения ООН) без соблюдения каких-либо формальностей, обычно принятых при въезде в страну иностранцев. При этом в качестве одной из мер предосторожности и гарантии безопасности людей особо оговаривается, что список ооновских сотрудников, прибывающих в Багдад, сообщается иракским властям за час до прибытия самолета. Принимая на себя обязательство по обеспечению соблюдения персоналом законов Ирака, ЮНМОВИК и МАГАТЭ предусмотрели, что ни персонал и следующий с ним личный багаж, ни официальные грузы не подвергаются досмотру.
Особое внимание в Конвенции 1994 г. уделено вопросам юрисдикции. Каждое государство-участник принимает такие меры, какие могут быть необходимы для установления своей юрисдикции в отношении преступлений против персонала ООН или связанного с ней персонала, когда преступление совершено на территории этого государства или на борту зарегистрированного в нем судна или летательного аппарата либо когда предполагаемый преступник является гражданином этого государства. Эта норма действует только в тех случаях, когда государство, на территории которого разворачивается миссия по поддержанию мира или иная гуманитарная операция, связанная с повышенным риском, контролирует свою территорию и может эффективно бороться с преступностью.
Учитывая такие реалии, разработчики Конвенции заложили норму, которая позволила бы заинтересованному государству-участнику установить свою юрисдикцию в отношении любого из указанных преступлений, если они совершены по отношению к гражданину данного государства или в попытке принудить данное государство совершить какое-либо действие или воздержаться от него (п. "b" и "с" ч. 2 ст. 10).
Положения, касающиеся передачи информации о совершенном преступлении, личности предполагаемого преступника и его жертве, выдачи предполагаемых преступников, судебного разбирательства, исполнения в отношении их приговоров суда, правовой помощи по уголовным делам, практически идентичны ст. 6 - 12 Конвенции 1973 г.
Механизмы защиты персонала ММПО ни разу не были задействованы на практике. Поэтому встал вопрос о придании нормам международного права реальной силы. В связи с этим Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 25 января 2002 г. 56/89 был учрежден Специальный комитет по сфере правовой защиты, предусмотренной Конвенцией 1994 г. Основная задача его заключается в рассмотрении рекомендаций Генерального секретаря, предложенных им в Докладе о мерах по укреплению и усилению правового режима защиты персонала Организации Объединенных Наций (А/55/637).
На первом же заседании, в апреле 2002 г., Спецкомитет утвердил программу работы и создал рабочую группу полного состава. В нее вошли представители государств - членов ООН вне зависимости от того, являются ли их государства участниками Конвенции 1994 г.
Свою работу группа начала с брифинга представителей Канцелярии координатора по вопросам безопасности, Управления по координации гуманитарной деятельности, Управления верховного комиссара по делам беженцев и Управления по правовым вопросам, в ходе которого был рассмотрен вопрос о текущем положении дел в области обеспечения безопасности и предоставления защиты ооновскому и связанному с ООН персоналу. После чего началось обсуждение краткосрочных (short-term measures) и долгосрочных (long-term measures) мер, предложенных к рассмотрению в докладе Генерального секретаря.
Краткосрочными мерами были названы:
включение основных положений Конвенции 1994 г. в соглашения о статусе сил или статусе миссии, заключаемые между ООН и государствами, на территории которых развертываются операции по поддержанию мира, а также в соглашения с принимающей стороной;
разработка процедуры инициирования объявления о наличии особого риска для безопасности персонала Организации Объединенных Наций и связанного с ней персонала.
Представители государств согласились с тем, что должны быть предприняты все возможные и разносторонние меры для усиления защиты персонала, в связи с чем была признана несомненная ценность предложенных краткосрочных мер. Их введение, с одной стороны, повысило бы уровень защищенности ооновского персонала, а с другой - помогло бы избежать болезненных моментов, связанных с пересмотром Конвенции.
Следует пояснить, пересмотр Конвенции был бы возможен, если бы участники рабочей группы договорились по существу долгосрочных мер, но, как будет показано далее, этого не произошло. Поэтому мнения относительно целесообразности улучшения механизмов, предусмотренных Конвенцией 1994 г., путем разработки рекомендаций, которые могли бы быть включены в протокол, предлагающий ее новую редакцию, разделились.
Рациональное зерно блокировки некоторыми делегациями инициатив по пересмотру Конвенции заключается в том, что она прошла мучительно долгий путь по вступлению в силу, который не избежать и пересмотренной Конвенции, а это может неблагоприятно отразиться на общем развитии ситуации по обеспечению защиты персонала. Было высказано мнение, что если все же решение о внесении в Конвенцию изменений и дополнений будет принято, то сделать это следует не путем внесения в конвенционные положения поправок, а путем разработки дополнительного протокола, который носил бы по отношению к Конвенции самостоятельный характер.
Прозвучал и такой аргумент: прошло не так много времени со дня вступления Конвенции 1994 г., и, следовательно, конвенционные меры не прошли "проверку временем на пригодность". Поэтому следует проделать серьезную работу

Комментарии к законам »