Международно-правовое регулирование защиты сотрудников международных организаций

как развивались события в Косово, Сьерра-Леоне и Восточном Тиморе. Во всех операциях этих "горячих точек" были зафиксированы случаи насилия в отношении миротворцев и сотрудников международных организаций, даже, казалось бы, при выполнении ими самых безобидных, чисто гуманитарных задач. Стоит напомнить попытки албанских экстремистов взять штурмом штаб-квартиру Миссии ООН ОНК в Митровице (Косово), поджог офиса ОБСЕ в албанской части этого же города.
Подобные факты требовали срочного принятия конкретных шагов по практической защите международного персонала, и государства - члены ООН по инициативе Новой Зеландии и Украины приступили к разработке Конвенции о безопасности персонала Организации Объединенных Наций и связанного с ней персонала. Она была принята 4 декабря 1994 г.
Российская Федерация хотя и не принимала активного участия в разработке названной Конвенции, но неоднократно заявляла о своей обеспокоенности означенной проблемой. Так, 9 февраля 2000 г. на официальном заседании Совета Безопасности ООН по вопросу о защите международного персонала, действующего в зонах конфликтов, постоянный представитель России при ООН С.В. Лавров, приветствуя вступление в силу с 15 января 1999 г. упомянутой Конвенции (для нашей страны она вступила в силу с 25 июля 2001 г.), обратил внимание коллег на актуальность всего комплекса вопросов защиты персонала ООН и связанного с ней персонала гуманитарных организаций, действующих в зонах конфликтов. Он подчеркнул необходимость продолжения работы по дальнейшему эффективному развитию правовой системы, которая обеспечила бы твердую основу для защиты миротворцев. Эта проблема неоднократно рассматривалась в Совете Безопасности, задачи обеспечения безопасности персонала стали неотъемлемой частью всех резолюций Совета в отношении операций по поддержанию мира. Но, по мнению С.В. Лаврова, наиболее значимую роль в укреплении правовой базы для улучшения условий деятельности международного персонала призвана сыграть принятая на 54-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН Резолюция "Безопасность и защита гуманитарного персонала и защита персонала ООН".
Россия никогда не была сторонним наблюдателем в вопросах совершенствования механизмов защиты персонала ММПО. Как один из практических шагов, направленных на повышение его безопасности от угрозы террористических нападений, предлагалось, например, включить в состав соответствующих миссий экспертов в антитеррористической области. Это особенно важно, когда ооновские и связанные с ними гуманитарные операции проводятся в районах, подверженных повышенной террористической опасности. Такие специалисты могли бы взять на себя функции координации антитеррористических усилий в рамках планов обеспечения всеобъемлющей безопасности, разрабатываемых применительно к каждой ооновской и гуманитарной операции.
Проблема более четкой координации действий международного персонала, развернутого в зонах конфликтов, особенно важна в свете того, что круг задействованных в полевых операциях лиц весьма широк - он включает не только персонал ООН, но и сотрудников других организаций, в том числе неправительственных. В связи с этим большее внимание стало уделяться вопросам совершенствования планирования и материально-технического обеспечения операций, повышения эффективности кадровой политики на миротворческом направлении деятельности ООН.
Кроме того, следует иметь в виду: в настоящее время подавляющее большинство государств, рассматривая миротворческую деятельность ООН в качестве одного из ключевых средств обеспечения международной безопасности и региональной стабильности, выступает за укрепление центральной роли Организации в этой сфере.
Современные кризисы в основной своей массе представляют собой конфликты "нового поколения" - будучи внутренними по сути, они создают угрозу международной безопасности. Меняющийся характер конфликтов приводит к тому, что в ходе операций по поддержанию мира ныне решаются не только военные задачи по урегулированию конфликтов, но и осуществляются политические, гуманитарные и социально-экономические функции. В новых условиях - и это было подтверждено в ходе 54-й сессии большинством государств - возрастает значимость исключительных полномочий Совета Безопасности ООН по санкционированию применения силы от имени мирового сообщества и строгого соблюдения базовых принципов Устава ООН о суверенитете и невмешательстве во внутренние дела государств.
Особенности современных конфликтов заостряют вопрос о способности ООН оперативно и действенно реагировать на любые кризисные ситуации. В связи с этим актуализируется проблематика совершенствования возможностей быстрого развертывания ооновских сил в различных районах мира на основе системы резервных соглашений ООН.
В настоящее время ООН проводит 17 операций по поддержанию мира, в которых задействовано более 30 тыс. миротворцев. Россия предоставляет персонал для всех компонентов таких операций - военного, гражданского, полицейского, гуманитарного и др. Позиция нашей страны по международному миротворчеству основана на следующих моментах. Определяющим фактором для учреждения и проведения означенных операций является наличие реальной угрозы международному или региональному миру и безопасности. Применение силы в миротворческих операциях возможно только по решению Совета Безопасности ООН. Он же должен играть ведущую роль в решении всех политических вопросов таких операций. С учетом характера конфликтов "нового поколения" российская сторона выступает за интегральный, комплексный подход к проведению операций по поддержанию мира, к налаживанию всестороннего взаимодействия между военными и гражданскими компонентами при четком разделении их функций.
В рамках ООН постоянно идет работа над усовершенствованием механизмов, заложенных Конвенцией 1994 г. Рассмотрим их, а также то, что радикально нового привнесла эта Конвенция по сравнению с Конвенцией 1973 г.
Во-первых, существенно изменился сам подход к проблеме. Государства - участники Конвенции 1994 г., отмечая, что "операции Организации Объединенных Наций проводятся в общих интересах международного сообщества и в соответствии с принципами и целями Устава Организации Объединенных Наций", глубоко обеспокоены растущим числом убитых и раненых в результате преднамеренных нападений на персонал Организации и связанный с ней персонал. При этом особо был подчеркнут моральный аспект преступлений против миротворцев - людей, призванных действовать во благо всего человечества, в целях поддержания мира и безопасности, обеспечения стабильного развития общества. Государства - члены ООН, отдав должное многим погибшим в ходе гуманитарных миссий, признают важный вклад, который персонал Организации и связанный с ней персонал вносят в усилия ООН в области превентивной дипломатии, миротворчества, поддержания мира, миростроительства, гуманитарных и других операций.
Во-вторых, не могла не обнажиться коллизия между целями проводимых операций и подчас совершеннейшей беззащитностью персонала, принимающего в них участие. Встает вопрос, и по сей день волнующий специалистов: какова эффективность гуманитарных и военных операций, если участвующий в них персонал не может обеспечить в первую очередь собственную безопасность? Такая ситуация может рассматриваться как фарсовая, если бы в ней не было столько трагизма.
В-третьих, в Конвенции не найдено решение, как поступать с предполагаемыми преступниками, если государство, в пределах которого проходит операция по поддержанию мира, зачастую не контролирует свою территорию. Кому они будут выдаваться и кто их должен судить? Возможна ли универсальная юрисдикция по данной категории дел? В связи с этим разработчики Конвенции подчеркнули, что эффективность и безопасность операций ООН повышаются, если такие операции проводятся с согласия и при сотрудничестве со стороны принимающего государства. Именно поэтому, повторяясь из резолюции в резолюцию Генеральной Ассамблеи ООН и из заявления в заявление Председателя Совбеза ООН, звучит призыв ко всем государствам, в которых размещен персонал ООН и связанный с ней персонал, и ко всем, на кого такой персонал может полагаться, предоставлять ему всестороннюю поддержку в целях содействия проведению и осуществлению мандата операций Организации.
В преамбуле Конвенции подчеркивается преемственность данного международного договора с ранее достигнутыми договоренностями в этой области, однако признается, что существующие меры оказались малоэффективными и недостаточными. Конвенция призывает государства, в ней участвующие, "незамедлительно принять надлежащие эффективные меры для предотвращения нападений на персонал Организации Объединенных Наций и связанный с ней персонал и для наказания тех, кто совершил такие нападения".
Понятийный аппарат Конвенции 1994 г. значительно отличается от терминологии, используемой в Конвенции 1973 г.
Под ооновской анализируемая Конвенция понимает операцию, учрежденную компетентным органом Организации в соответствии с Уставом ООН и проводимую под руководством и контролем Объединенных Наций. При этом обязательным условием является либо проведение миссии в целях поддержания или восстановления международного мира и безопасности, либо Совет Безопасности или Генеральная Ассамблея в соответствии с процедурой, заложенной Конвенцией, объявляют о том, что существует особый риск в отношении безопасности персонала, участвующего в этой операции.
В соответствии с ч. 2 ст. 2 Конвенция не применяется к операции Организации, санкционированной Советом Безопасности как принудительная мера на основании гл. VII Устава ООН, в которой какой-либо персонал задействован в качестве комбатантов против организованных вооруженных сил. При проведении подобной операции начинает действовать весь комплекс норм права международных вооруженных конфликтов, т.е. Женевские конвенции об улучшении участи раненых и больных в действующих армиях; об улучшении участи раненых, больных и лиц, потерпевших кораблекрушение, из состава вооруженных сил на море; об обращении с военнопленными; о защите гражданского населения во время войны (все они были приняты 12 августа 1949 г.).
Защитный механизм рассматриваемой Конвенции работает в отношении двух категорий персонала. Во-первых, это собственно персонал Организации Объединенных Наций, т.е. лица, привлеченные или направленные Генеральным секретарем ООН в качестве членов военного, полицейского или гражданского компонентов операции Организации, а также другие должностные лица и эксперты, командированные ООН, ее специализированными учреждениями или Международным агентством по атомной энергии (МАГАТЭ), которые в официальном качестве находятся в районе проведения такой операции. Во-вторых, это связанный с Организацией персонал, в состав которого входят лица, назначенные правительством государства - участника Конвенции или межправительственной организацией с согласия компетентного органа ООН или привлеченные Генеральным секретарем либо специализированным учреждением ООН или МАГАТЭ, а также лица, направленные гуманитарной неправительственной организацией или гуманитарным учреждением в соответствии с соглашением между ними и Генеральным секретарем или специализированным учреждением ООН либо МАГАТЭ, для осуществления деятельности в поддержку выполнения мандата операции ООН.
Здесь надо особо подчеркнуть конвенционное требование о наличии так называемой договорной связи, т.е. о заключении соответствующего соглашения между неправительственной организацией или гуманитарным учреждением, с одной стороны, и ООН или организацией (специализированным учреждением) системы ООН - с другой. Это, в свою очередь, позволяет ООН эффективно контролировать и координировать проводимую неправительственной организацией деятельность, пресекать возможные злоупотребления и предвзятость по отношению к конфликтующим сторонам.
Военный и полицейский персонал, принимающий участие в операции ООН, их наземная, водная и воздушная техника должны иметь отличительное обозначение. Остальной персонал, его наземные, водные и воздушные транспортные средства, используемые в операции Организации Объединенных Наций, тоже имеют надлежащее обозначение, но Генеральный секретарь ООН по каким-либо соображениям вправе принять иное решение.
Отличительные знаки и эмблемы несут информационную и коммуникативную нагрузку. Они призваны оповещать, что появившийся в населенном пункте незнакомый человек не является мародером или представителем враждебной стороны, его намерения носят мирный характер, а цели его миссии - гуманитарные. Конвенция содержит специальное требование ко всему задействованному в операции персоналу о наличии в обязательном порядке при себе надлежащих документов, удостоверяющих личность сотрудника.
Эффективность ооновской операции во многом зависит от содействия в ее проведении государства, на территории которого она проходит (по смыслу Конвенции - принимающее государство). Но не менее важно, чтобы помощь сотрудникам Организации Объединенных Наций и связанному с ней персоналу при выполнении ими миротворческой миссии оказывало не только принимающее государство, которое, как правило, заинтересовано в благоприятном ее исходе, но и сопредельные государства, а зачастую и прочие государства - члены ООН. Необходимость такого сотрудничества и взаимодействия объясняется тем, что до места выполнения миссии персонал добирается минуя территорию не одного государства, и, следовательно, надо заручиться разрешением на беспрепятственный пролет воздушных судов, доставляющих к месту назначения персонал, технику, иные грузы гуманитарного и военного назначения, над территорией государств, не задействованных в операции.
Статья 4 предусматривает необходимость заключения соответствующего соглашения ООН о статусе операции только с принимающим государством. В таком соглашении прописывается правовое положение всего задействованного в ней персонала, в частности привилегии и иммунитеты военного и полицейского компонентов операции. Государство же транзита согласно ст. 5 обязано содействовать беспрепятственному следованию персонала Организации и связанного с ней персонала, его материально-технических средств в принимающее государство и из него.
К сожалению, прецедентов заключения подобных соглашений пока не было. Это можно было бы объяснить недавним вступлением в силу Конвенции, но ничто не препятствовало заинтересованным государствам требовать от ООН заключать такие договоры и включать в них конвенционные положения. На прошедшем в апреле 2002 г. заседании Специального комитета ООН по сфере правовой защиты Конвенции 1994 г. представители государств выразили свою озабоченность подобной ситуацией. Они обратились к Генеральному секретарю ООН с просьбой подготовить обзор практики реализации Конвенции и проблем, возникших в связи с ее применением.
Дело в том, что на Генеральном секретаре ООН лежит обязанность принимать все необходимые меры для обеспечения выполнения обязательств персонала Организации Объединенных Наций и связанного

Комментарии к законам »