Международно-правовое регулирование защиты сотрудников международных организаций

СОТРУДНИКОВ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ
Я.С. КУРГУЗОВА
Я.С. Кургузова, аспирантка Дипломатической академии МИД России.
В настоящее время все более заметную роль на мировой арене стали играть международные организации, выступающие наряду с государствами в качестве субъектов международного права. Современная международная межправительственная организация (ММПО) представляет собой обширную, хорошо организованную, эффективно действующую систему, которая способствует реализации конкретных интересов государств, ее учредивших. Но это утверждение справедливо лишь при соблюдении ключевого условия - необходима добрая воля всех государств-членов (а не просто большинства) предоставить организации возможность реализовывать ее уставные функции.
Рассуждая о какой-либо системе управления, будь то орган государственной власти или международная организация, обычно представляют себе некую абстрактную машину, лишенную человеческого, субъективного содержания. А между тем в работе ММПО немалую, если не сказать определяющую роль играет ее квалифицированный и независимый персонал. И именно международно-правовое регулирование статуса и деятельности сотрудников международных организаций призвано обеспечить должный уровень их работоспособности, компетентности и независимости.
Проблема независимости сотрудников ММПО многоаспектна. Она вбирает в себя и материальные гарантии, предоставляемые организацией сотрудникам при найме на работу, и независимость международных служащих от государства, гражданами которого они являются. В своей деятельности им следует абстрагироваться от национальных интересов, не подпадать под влияние политических партий и государственных лобби, руководствоваться учредительными целями ММПО. Обеспечение безопасности жизни, здоровья, имущества международных служащих и членов их семей, а равно соблюдение государствами - членами ММПО, третьими государствами, другими международными организациями, иными факторами международных отношений привилегий и иммунитетов сотрудников международных организаций направлены прежде всего на создание всех необходимых условий для реализации функций персонала ММПО. На этих двух аспектах и остановимся подробнее.
Основы института привилегий и иммунитетов международных служащих в рамках отрасли современного международного права - права международных организаций - были заложены при образовании Организации Объединенных Наций, в частности Конвенцией о привилегиях и иммунитетах Организации Объединенных Наций от 13 февраля 1946 г. и Конвенцией о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений от 21 ноября 1947 г. Хотя следует оговориться, в теории международного права этот вопрос остается спорным.
Так, видный английский юрист У. Дженкс отмечал: "С исторической точки зрения нынешнее содержание международных иммунитетов имеет своим истоком опыт Лиги Наций, который был развит Международной организацией труда и который, подвергнувшись испытанию в условиях военного времени, был изменен в некоторых отношениях в заключенных во время войны соглашениях между МОТ и Канадой и впоследствии был пересмотрен Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций на ее I сессии в 1946 году" <*>. А в 1977 г. специальный докладчик Комиссии международного права ООН предложил считать отправной точкой становления института привилегий и иммунитетов сотрудников международных организаций появление в XIX веке первых специальных ММПО (Европейская дунайская комиссия, Постоянная палата третейского правосудия и др.).
--------------------------------
<*> Jenks C.W. International Immunitics. London, 1961. P. 12.
По мере увеличения числа международных межправительственных организаций развивался и институт привилегий и иммунитетов. Вот лишь наиболее значимые из них: Генеральное соглашение о привилегиях и иммунитетах Совета Европы и протоколы к нему, Протокол о привилегиях и иммунитетах ИНМАРСАТ, Протокол о привилегиях и иммунитетах МАГАТЭ, Конвенция о правовом статусе, привилегиях и иммунитетах межгосударственных экономических организаций, действующих в определенных областях сотрудничества, Дополнительный протокол о привилегиях и иммунитетах Организации черноморского экономического сотрудничества. И все-таки ключевыми для международных организаций системы ООН следует считать первые две названные Конвенции, а потому заострим на них внимание.
Конвенция 1946 г., принятая в развитие ст. 105 Устава ООН, определяет привилегии и иммунитеты должностных лиц Организации Объединенных Наций как проистекающие из привилегий и иммунитетов самой Организации. Особый акцент сделан на то, что предоставляемые должностным лицам ООН привилегии и иммунитеты необходимы для самостоятельного выполнения ими своих функций, связанных с деятельностью Организации. В разделе 20 ст. V Конвенции закреплено: "Привилегии и иммунитеты предоставляются должностным лицам в интересах Объединенных Наций, а не для их личной выгоды. Генеральный секретарь имеет право и обязанность отказаться от иммунитета, предоставленного любому должностному лицу, в тех случаях, когда, по его мнению, иммунитет препятствует отправлению правосудия и от него можно отказаться без ущерба для интересов Объединенных Наций. В отношении Генерального секретаря право отказа от иммунитета принадлежит Совету Безопасности". Помимо этого, на Организации лежит обязанность сотрудничать с соответствующими властями государств - членов ООН в целях облегчения надлежащего отправления правосудия, обеспечения выполнения предписаний полиции и предупреждения каких-либо злоупотреблений в связи с привилегиями, иммунитетами и льготами, предоставляемыми Конвенцией ооновским сотрудникам.
Генеральный секретарь определяет категории должностных лиц, на которые распространяются указанные привилегии и иммунитеты, а таковые довольно значительны. Согласно ст. V должностные лица ООН не подлежат судебной ответственности за сказанное или написанное ими и за все действия, совершенные ими в качестве должностных лиц; освобождаются от обложения налогами окладов и вознаграждений, уплачиваемых им Объединенными Нациями, от государственных служебных повинностей; пользуются теми же привилегиями в отношении обмена валюты, которые предоставляются должностным лицам соответствующего ранга, входящим в состав дипломатических миссий, аккредитованным при соответствующем правительстве; вправе без взимания таможенных пошлин ввозить имущество при первоначальном занятии должности в соответствующей стране. Вместе с членами семьи они освобождаются от ограничений по иммиграции и от регистрации иностранцев, пользуются такими же льготами по репатриации, что и дипломатические представители во время международных кризисов.
Несколько шире привилегии, иммунитеты, таможенные, фискальные и прочие изъятия и льготы Генерального секретаря, его помощников, членов их семей. Они пользуются привилегиями и иммунитетами, предоставляемыми в соответствии с международным правом дипломатическим представителям.
Конвенция 1947 г. - документ уникальный. Она вбирает в себя, по сути, не один международный договор, поскольку регулирует предоставление иммунитетов и привилегий сразу нескольким международным организациям системы ООН и их персоналу. Решение объединить правовое регулирование различных по своим уставным целям организаций было продиктовано стремлением соблюсти единообразие в вопросах привилегий и иммунитетов. При этом каждое специализированное учреждение самостоятельно определяет категории должностных лиц, по отношению к которым должны применяться конвенционные положения (разд. 18 ст. VI). Привилегии, иммунитеты, льготы и изъятия, предусмотренные для них, в основном аналогичны тем, которыми обладают ооновские должностные лица, хотя есть и некоторые особенности, например относительно выполнения государственных повинностей. Так, в соответствии с разд. 20 ст. VI "должностные лица специализированных учреждений освобождаются от государственных повинностей при условии, что в отношении государств, гражданами которых они состоят, такими изъятиями пользуются лишь должностные лица специализированных учреждений, фамилии которых, ввиду их обязанностей, включены в списки, составленные главными администраторами соответствующих специализированных учреждений и утвержденные соответствующими правительствами. В случае призыва других должностных лиц специализированных учреждений для выполнения государственных повинностей, соответствующее правительство по просьбе о том соответствующего специализированного учреждения предоставляет в отношении призыва этих должностных лиц такую временную отсрочку, какая окажется необходимой для избежания перерыва в продолжении основной работы учреждения".
Главам (генеральным директорам) международных организаций - специализированных учреждений системы ООН, а также членам их семей, находящимся на иждивении и проживающим с ними совместно, Конвенция предоставляет тот же режим привилегий и иммунитетов, изъятий и льгот, который предусмотрен для дипломатов иностранных государств. Этими иммунитетами и привилегиями пользуются и те должностные лица, которые исполняют обязанности в период отсутствия генерального директора.
Из анализа приведенных международно-правовых норм очевидным становится вывод, что правовая природа привилегий и иммунитетов руководящего персонала ММПО сродни привилегиям и иммунитетам дипломатов. Остальные же международные служащие пользуются функциональными привилегиями и иммунитетами, что сближает их по статусу с консульскими работниками иностранного государства. Принципиальная разница между привилегиями и иммунитетами дипломатов и консулов, с одной стороны, и штатных или нештатных (например, эксперты в командировках) сотрудников международных организаций - с другой, заключается не в различных объемах, а в том, что на их наличие и реализацию не влияет гражданство лица. Проиллюстрируем это на примере ооновских экспертов, выполняющих поручения ООН или следующих к месту выполнения своей миссии.
Статус экспертов ООН в командировках по делам Организации определяется Конвенцией 1946 г. Так, согласно разд. 22 ст. VI "эксперты... выполняющие поручения Объединенных Наций, пользуются такими привилегиями и иммунитетами, какие необходимы для независимого выполнения их функций в продолжение командировок, включая время, потраченное на поездки в связи с командировками". Особый акцент сделан на функциональном характере привилегий и иммунитетов эксперта ООН. Применительно к каждой конкретной ситуации ключевым моментом является то, осуществляет ли в данный период времени лицо, имеющее мандат эксперта ООН, какую-либо миссию в своем качестве по линии ООН или же нет.
В командировках эксперты ООН обладают иммунитетом от ареста или задержания и от наложения ареста на их личный багаж. Государства - участники Конвенции гарантируют эксперту ООН в командировках неприкосновенность всех бумаг и документов, которые составляют его багаж.
В отличие от дипломатического агента, который по Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. пользуется иммунитетом от юрисдикции иностранного государства, но не государства своего гражданства, привилегии и иммунитеты эксперта ООН, выступающего в официальном качестве, действуют и на территории государства его гражданства. Обозначенные различия чрезвычайно важны при практической реализации. Их непонимание правоприменителем чревато созданием неоправданных препятствий выполнению функций эксперта и нарушением международно-правовых обязательств государства.
Важной вехой в развитии положений международного права, определяющих статус сотрудников и представителей ООН, и в отстаивании международными организациями соблюдения привилегий и иммунитетов своих сотрудников следует признать консультативное заключение Международного суда (1999 г.) относительно иммунитета специального докладчика ООН против судебного преследования "в отношении всего сказанного или написанного ими и совершенного ими при исполнении служебных обязанностей" (п. "b" разд. 22 ст. 6 Конвенции 1946 г.).
Спорная ситуация возникла, когда в ноябре 1995 г. газета "International Commercial Litigation" в статье "Правосудие Малайзии под судом" процитировала мнение специального докладчика Комиссии по правам человека ООН Дато Парам Кумарасвами (Dato" Param Cumaraswamy) относительно обилия "жалоб на то, что определенные высокопоставленные лица в бизнесе и корпоративном секторе имеют возможность манипулировать системой правосудия в Малайзии". Ссылаясь на особенно вопиющий случай рассмотрения дел в судах этой страны, г-н Кумарасвами охарактеризовал его как "совершенно очевидный пример специального подбора судьи". Это замечание было, пожалуй, самым суровым за последние годы обвинением в адрес судебной системы Малайзии.
Четыре малайзийские фирмы, сочтя себя оскорбленными высказыванием г-на Кумарасвами, возбудили против него ряд гражданских дел по обвинению в диффамации (распространении заведомо ложных сведений), требуя возмещения причиненного вреда на общую сумму более 100 млн. долл. США. Но юрисконсульт ООН обратил внимание властей страны на то обстоятельство, что г-н Кумарасвами давал интервью в своем официальном качестве, т.е. как специальный докладчик Организации, а потому пользуется иммунитетом против судебных преследований, и предложил проинформировать об этом суды страны. Более того, о том же был извещен Генеральным секретарем ООН и Высокий суд Малайзии. Судья же вынес на это определение, что извещение Генерального секретаря ООН представляет собой всего лишь изложение мнения, имеющее ограниченную доказательственную силу, но никакой обязывающей силы для суда.
После того как ООН и правительство Малайзии не сумели дружески разрешить этот спор, Экономический и социальный совет Организации решением от 5 августа 1998 г. обратился с запросом в Международный Суд по поводу дачи упомянутого консультативного заключения относительно применимости к делу Кумарасвами п. "b" разд. 22 ст. VI Конвенции о привилегиях и иммунитетах ООН.
Малайзия, признавая, что Кумарасвами являлся экспертом, выполнявшим поручение ООН, и что подобные эксперты пользуются привилегиями и иммунитетами, предусмотренными Конвенцией 1946 г., вместе с тем оспаривала, что инкриминируемые слова были произнесены им именно в ходе выполнения официального задания, а следовательно, в отношении их не должно применяться положение об иммунитете от судебного преследования. Международный Суд на это указал: при определении того, пользуется ли конкретный эксперт иммунитетом, предусмотренным п. "b" разд. 22, решающая роль принадлежит Генеральному секретарю ООН. Признание же того, был ли представитель ООН, совершая то или иное действие, при исполнении своих обязанностей, зависит от конкретных обстоятельств дела. В подтверждение этого вывода Суд привел цитату из письма Верховного комиссара ООН по правам человека от 2 октября 1998 г.: "Для специальных докладчиков обычной практикой являются контакты с прессой по вопросам, связанным с проводимыми ими расследованиями, с тем чтобы общественность

Комментарии к законам »