Административная ответственность за нарушение условий лицензирования
ЗА НАРУШЕНИЕ УСЛОВИЙ ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ
Г.В.
МЕЛЬНИЧУК
Мельничук Григорий
Владимирович
Адвокат
Санкт-Петербургской Объединенной коллегии
адвокатов, аспирант РУДН, преподаватель
этого университета. Специалист по
предпринимательскому и административному
праву.
Родился 1 апреля 1977 г. Окончил
РУДН в 2000 г. С 1995 по 2002 гг. - юрист банка,
начальник юридического отдела финансовой
компании, адвокат.
Автор ряда
публикаций в журналах "Законодательство",
"Юрист", газете "Юрист".
До принятия КоАП РФ
не было общей нормы об административной
ответственности за деятельность без
лицензии. В разное время в КоАП РСФСР и ряде
законов были введены нормы об отдельных
составах административных правонарушений.
В частности, в КоАП РСФСР это положения ст.
139.6 (осуществление деятельности в области
связи без лицензии), 157.3 (осуществление
подлежащей лицензированию деятельности на
транспорте без специального разрешения
(лицензии), нарушение условий,
предусмотренных в лицензии), 170 (нарушение
обязательных требований государственных
стандартов, правил обязательной
сертификации, нарушение требований
нормативных документов по обеспечению
единства измерений).
Кроме того, нормы о
санкциях содержались в ст. 2 и 6 Федерального
закона от 8 июля 1999 г. N 143-ФЗ "Об
административной ответственности
юридических лиц (организаций) и
индивидуальных предпринимателей за
правонарушения в области производства и
оборота этилового спирта, алкогольной и
спиртосодержащей продукции", п. 3 ст. 24
Федерального закона от 17 ноября 1995 г. N 169-ФЗ
"Об архитектурной деятельности в РФ", ч. 1 ст.
2 Закона РФ от 17 декабря 1992 г. N 4121-1 "Об
административной ответственности
предприятий, учреждений, организаций и
объединений за правонарушения в области
строительства", ч. 3 ст. 36 Закона РФ от 20
февраля 1992 г. N 2383-1 "О товарных биржах и
биржевой торговле", ст. 13 Федерального
закона N 395-1 от 2 декабря 1990 г. "О банках и
банковской деятельности".
Анализ
санкций, предусмотренных указанными
нормами, позволяет предположить, что при их
принятии у законодателя отсутствовал
системный подход.
Деятельность по
промышленному производству и обороту
этилового спирта, алкогольной и
спиртосодержащей продукции,
осуществляемая без соответствующей
лицензии, влекла наложение штрафа в размере
от 500 до 1000 МРОТ с конфискацией предмета
правонарушения (ст. 2 Федерального закона от
8 июля 1999 г. N 143-ФЗ "Об административной
ответственности юридических лиц
(организаций) и индивидуальных
предпринимателей за правонарушения в
области производства и оборота этилового
спирта, алкогольной и спиртосодержащей
продукции" (утратил силу)); осуществление
деятельности в области связи без лицензии
влекло наложение штрафа в размере от 35 до 70
МРОТ (ст. 139.6 КоАП РСФСР); проведение
биржевых торгов без лицензии или в случае
аннулирования или приостановки ее действия
- в размере 100 тыс. рублей (Закон РФ "О
товарных биржах и биржевой торговле").
Размер санкции за деятельность без
лицензии в сфере банковских услуг связан с
размером суммы, полученной в результате
осуществления данных операций, и в общей
сложности составляет трехкратный ее
эквивалент (ст. 13 Федерального закона "О
банках и банковской деятельности").
Совершенно непоследовательными были
ограничения по субъекту административного
правонарушения: согласно ст. 157.3 и 170 КоАП
РСФСР в качестве субъекта административной
ответственности могли выступать только
граждане или должностные лица.
Однако
количество административных составов,
предусматривающих применение санкции за
деятельность с нарушением лицензионных
условий, было еще меньше. Так, существовали
следующие административные составы:
в
области производства и оборота этилового
спирта, алкогольной и спиртосодержащей
продукции (штраф в размере от 300 до 500 МРОТ с
конфискацией предмета правонарушения или
без таковой);
в области связи (санкция
идентична действиям без лицензии).
Таким образом, наряду с отсутствием общей
административной ответственности за
действие без лицензии до принятия КоАП РФ
размер санкций, субъекты ответственности и
другие элементы состава правонарушения
явно не отражали какой-либо
государственной политики.
Полномочиями
по наложению административных наказаний за
нарушение законодательства о
лицензировании были наделены органы
исполнительной власти. Однако с учетом
позиции Конституционного Суда РФ,
выраженной в Постановлениях от 11 марта 1998 г.
N 8-П "По делу о проверке конституционности
ст. 266 ТК и ч. 2 ст. 85 и ст. 222 КоАП РСФСР в связи
с жалобами граждан М.М. Гаглоевой и А.Б.
Пестрякова" и от 20 мая 1997 г. N 8-П "По делу о
проверке конституционности ч. 1 ст. 131 и ч. 1
ст. 388 ТК РФ в связи с жалобой ЗАО "Сибирское
агентство "Экспресс" и гражданина С.И.
Тенева, а также жалобой фирмы "Y&G; Reliable services,
inc.", в случаях, если органом, правомочным
рассматривать дела о наложении
административных штрафов за деятельность
без лицензии или с нарушением ее условий,
ставится вопрос о конфискации, органом,
рассматривающим дело об административном
правонарушении, является суд. Кроме того,
исходя из положений п. 9 ст. 7 Закона РФ от 21
марта 1991 г. N 943-1 "О налоговых органах
Российской Федерации", Постановления
Конституционного Суда РФ "По делу о
проверке конституционности отдельных
положений абз. 6 ст. 6 и абз. 2 ч. 1 ст. 7 Закона
РФ от 18 июня 1993 г. N 5215-1 "О применении
контрольно-кассовых машин при
осуществлении денежных расчетов с
населением" в связи с запросом Дмитровского
районного суда Московской области и
жалобами граждан административные штрафы,
не предусмотренные КоАП РСФСР,
взыскивались с граждан, должностных лиц и
индивидуальных предпринимателей в
судебном порядке.
Отношения в сфере
применения санкций за нарушение Закона о
контрольно-кассовых машинах и лицензионный
контроль - юридически сходные. В пункте 9
Постановления Пленума ВАС РФ от 4 августа 1999
г. N 10 "О некоторых вопросах практики
применения Закона РФ "О применении
контрольно-кассовых машин при
осуществлении денежных расчетов с
населением" было разъяснено, что поскольку
Закон не регламентирует порядка
осуществления производства по делам о
нарушениях правил применения
контрольно-кассовых машин, то арбитражным
судам при рассмотрении споров, связанных с
применением штрафных санкций, следовало
руководствоваться содержащимися в КоАП
РСФСР нормами о сроках наложения взыскания
(ст. 38) и сроках давности исполнения
постановлений о наложении
административных взысканий (ст. 282) <*>.
При этом необходимо исходить из того, что в
срок, установленный ст. 38 КоАП РСФСР,
налоговым органом должно быть вынесено
решение о наложении взыскания, а в срок,
определенный ст. 282 КоАП РСФСР, должно быть
предъявлено в установленном порядке (в том
числе и судебном) требование о взыскании
соответствующих санкций <**>.
--------------------------------
<*> Вестник ВАС РФ.
1999. N 9. С. 13.
<**> Панова И. Реформа
административного производства назрела //
Российская юстиция. 2000. N 1. С. 47.
Вступивший
в силу с 1 июля 2002 г. КоАП РФ вводит большое
количество новаций в области
лицензирования.
Статьей 4.5 КоАП РФ
установлен двухмесячный срок для вынесения
постановления об административном
правонарушении. Исключение - годичный срок
вынесения постановления об
административном правонарушении - в
области лицензирования применяется в
отношении административных составов,
предусмотренных ч. 1 и 2 ст. 8.40 КоАП РФ.
Новый Кодекс содержит четыре общих состава
административных правонарушений в области
лицензирования:
осуществление
предпринимательской деятельности без
лицензии, если такая лицензия обязательна
(ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ);
осуществление
предпринимательской деятельности с
нарушением условий, предусмотренных
лицензией (ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ);
осуществление деятельности, не связанной с
извлечением прибыли, без специального
разрешения (лицензии), если такое
разрешение (такая лицензия) обязательно
(обязательна) (ч. 1 ст. 19.20 КоАП РФ);
осуществление деятельности, не связанной с
извлечением прибыли, с нарушением
требований или условий специального
разрешения (лицензии), если такое
разрешение (такая лицензия) обязательно
(обязательна) (ч. 1 ст. 19.20 КоАП РФ), и ряд
специальных административных составов.
К специальным составам (за исключением
составов административных правонарушений
в области деятельности, связанной с
использованием природных ресурсов,
валютных операций, внешнеторговой и
таможенной деятельности, регистрации
оружия) относятся следующие:
1) занятие
частной медицинской практикой или частной
фармацевтической деятельностью лицом, не
имеющим лицензии на данный вид
деятельности (ч. 1 ст. 6.2 КоАП РФ);
2)
осуществление работ в области
гидрометеорологии, мониторинга
загрязнения окружающей природной среды с
нарушением условий, предусмотренных
разрешением (лицензией) (ч. 1 ст. 8.40 КоАП
РФ);
3) осуществление работ в области
активных воздействий на
гидрометеорологические и другие
геофизические процессы с нарушением
условий, предусмотренных разрешением
(лицензией) (ч. 2 ст. 8.40 КоАП РФ);
4)
нарушение требований промышленной
безопасности или условий лицензий на
осуществление видов деятельности в области
промышленной безопасности опасных
производственных объектов (ч. 1 ст. 9.1 КоАП
РФ);
5) проектирование, строительство,
изготовление, приобретение, установка или
эксплуатация радиоэлектронных средств и
(или) высокочастотных устройств без
специального разрешения (лицензии), если
такое разрешение (такая лицензия)
обязательно (обязательна) (ст. 13.3 КоАП РФ);
6) нарушение условий, предусмотренных
лицензией на осуществление деятельности в
области защиты информации (за исключением
информации, составляющей государственную
тайну) (ч. 1 ст. 13.12 КоАП РФ);
7) нарушение
условий, предусмотренных лицензией на
проведение работ, связанных с
использованием и защитой информации,
составляющей государственную тайну,
созданием средств, предназначенных для
защиты информации, составляющей
государственную тайну, осуществлением
мероприятий и (или) оказанием услуг по
защите информации, составляющей
государственную тайну (ч. 3 ст. 13.12 КоАП
РФ);
8) занятие видами деятельности в
области защиты информации (за исключением
информации, составляющей государственную
тайну) без получения в установленном
порядке специального разрешения (лицензии),
если такое разрешение (такая лицензия) в
соответствии с федеральным законом
обязательно (обязательна) (ч. 1 ст. 13.13 КоАП
РФ);
9) занятие видами деятельности,
связанной с использованием и защитой
информации, составляющей государственную
тайну, созданием средств, предназначенных
для защиты информации, составляющей
государственную тайну, осуществлением
мероприятий и (или) оказанием услуг по
защите информации, составляющей
государственную тайну, без лицензии (ч. 2 ст.
13.13 КоАП РФ);
10) промышленное
производство или оборот этилового спирта,
алкогольной и спиртосодержащей продукции
без соответствующей лицензии, а равно с
нарушением условий, предусмотренных
лицензией (ч. 4 ст. 14.17 КоАП РФ);
11)
осуществление деятельности по
трудоустройству граждан РФ за границей без
лицензии или с нарушением условий,
предусмотренных лицензией (ст. 18.13 КоАП
РФ);
12) продажа механических
распылителей, аэрозольных и других
устройств, снаряженных слезоточивыми или
раздражающими веществами, электрошоковыми
устройствами либо искровыми разрядниками,
без соответствующей лицензии (ст. 20.15 КоАП
РФ);
13) осуществление частной
детективной или охранной деятельности без
специального разрешения (лицензии) (ч. 1 ст.
20.16 КоАП РФ);
14) создание в организации
службы безопасности без специального
разрешения (лицензии) (ч. 2 ст. 20.16 КоАП РФ);
15) осуществление негосударственными
образовательными учреждениями
деятельности по подготовке или
переподготовке кадров для осуществления
частной детективной или охранной
деятельности без специального разрешения
(лицензии) (ч. 3 ст. 20.16 КоАП РФ);
16)
нарушение правил производства, хранения,
продажи и приобретения специальных
технических средств, предназначенных для
негласного получения информации, при
наличии специального разрешения (лицензии)
(ч. 1 ст. 20.23 КоАП РФ).
Предусмотрена еще
одна ситуация, наличие лицензии при которой
выступает в качестве квалифицирующего
признака административного
правонарушения, - незаконное ношение
форменной одежды со знаками различия, с
символикой государственных
военизированных организаций,
правоохранительных или контролирующих
органов лицом, имеющим специальное
разрешение (лицензию) на осуществление
частной детективной или охранной
деятельности, в связи с осуществлением этой
деятельности (ч. 2 ст. 17.12 КоАП РФ).
В
качестве наказаний применяется наложение
административного штрафа в размере от 3 до
1000 МРОТ с конфискацией изготовленной
продукции, орудий производства и сырья или
без таковой.
Анализ норм о
правонарушениях в области лицензирования
приводит к следующим выводам.
Общие
нормы ч. 2 и 3 ст. 14.1 КоАП РФ выдержаны
достаточно последовательно и рассчитаны на
применение к широкому кругу правонарушений
с разными составами. В этой связи появление
специальных норм может преследовать цель
изменения размера санкции в связи с
особенностями некоторых составов.
Краткий обзор специальных норм, их
диспозиций и санкций говорит о крайней
непоследовательности разработчиков
закона.
1. Административные составы,
определяющие ответственность за действия,
имеющие большую общественную опасность,
предусматривают необоснованно низкий
размер санкции (ч. 1 ст. 6.2, ч. 1 и 2 ст. 8.40, ст. 13.3,
ч. 1 ст. 13.12, ч. 1 ст. 13.13, ч. 3 ст. 20.16 КоАП РФ).
Так, нормой ч. 1 ст. 6.2 КоАП РФ предусмотрена
ответственность в виде административного
штрафа в размере от 20 до 25 МРОТ за занятие
частной медицинской практикой или частной
фармацевтической деятельностью лицом, не
имеющим лицензии на данный вид
деятельности. В то же время общая норма ч. 2
ст. 14.1 КоАП РФ (осуществление
предпринимательской деятельности без
лицензии) за аналогичные действия
предусматривает наложение
административного штрафа на граждан в
размере от 20 до 25 МРОТ с конфискацией
изготовленной продукции, орудий
производства и сырья или без таковой; на
должностных лиц - от 40 до 50 МРОТ с
конфискацией изготовленной продукции,
орудий производства и сырья или без
таковой; на юридических лиц - от 400 до 500 МРОТ
с конфискацией изготовленной продукции,
орудий производства и сырья или без
таковой.
2. Санкции за другие
правонарушения чрезмерно завышены и не
соразмерны характеру правонарушения (ч. 4
ст. 14.17 КоАП РФ).
Согласно ч. 4 ст. 14.17 КоАП
РФ нарушение условий, предусмотренных
лицензией на промышленное производство или
оборот этилового спирта, алкогольной и
спиртосодержащей продукции, влечет
обязательное применение дополнительной
санкции - конфискации изготовленной
