Приостановление и запрет деятельности общественных объединений: направления совершенствования
ОБЩЕСТВЕННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ: НАПРАВЛЕНИЯ
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
Т.Е. МЕЛЬНИК
Мельник
Тимур Евгеньевич - младший научный
сотрудник, аспирант ИЗиСП.
Важнейшим
средством обеспечения законности в
деятельности общественных объединений
являются институты приостановления их
деятельности, а также ликвидации (запрета)
общественных объединений. Правовую основу
мер государственного контроля за
деятельностью общественных объединений
составляют:
во-первых, ч. 5 ст. 13
Конституции РФ - здесь закреплен запрет на
создание и деятельность общественных
объединений, цели или действия которых
направлены на насильственное изменение
основ конституционного строя и нарушение
целостности Российской Федерации, подрыв
безопасности государства, создание
вооруженных формирований, разжигание
социальной, расовой, национальной и
религиозной розни;
во-вторых,
соответствующие положения федеральных
конституционных законов (ФКЗ от 30 мая 2001 г.
"О чрезвычайном положении" <*> и ФКЗ от 30
января 2002 г. "О военном положении" <**>);
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 2001. N 23.
Ст. 2277.
<**> См.: СЗ РФ. 2002. N 5. Ст.
375.
в-третьих, положения ряда федеральных
законов (ФЗ от 19 мая 1995 г. "Об общественных
объединениях" <1>, ФЗ от 12 января 1996 г. "О
профессиональных союзах, их правах и
гарантиях деятельности" <2>, ФЗ от 11 июля
2001 г. "О политических партиях" <3> и ФЗ от 25
июля 2002 г. "О противодействии
экстремистской деятельности" <4>).
--------------------------------
<1> См.: СЗ РФ. 1995. N 21.
Ст. 1930.
<2> См.: СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 148.
<3> См.: СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950.
<4> См.: СЗ
РФ. 2002. N 30. Ст. 3031.
В связи с принятием
Федерального закона "О противодействии
экстремистской деятельности" (далее - ФЗ "О
противодействии...") и последовавшего за ним
Федерального закона от 25 июля 2002 г. "О
внесении изменений и дополнений в
законодательные акты в связи с принятием
Федерального закона "О противодействии
экстремистской деятельности" <*>
рассматриваемые правовые институты
претерпели значительные изменения. Этим
изменениям предшествовала дискуссия в
научных и политических кругах, в обществе в
целом. Противники принятых законодательных
решений, в частности, высказывали опасения,
что новая законодательная трактовка данных
правовых институтов чревата превращением
правовых процедур в политическое оружие,
используемое властью против своих
политических оппонентов <**>. На наш
взгляд, осуществленная законодателем
корректировка правовых институтов
приостановления деятельности общественных
объединений, их ликвидации (запрета)
обусловлена актуальными потребностями в
выработке более эффективных правовых
средств противодействия усиливающейся
экстремистской угрозе и в принципе
заслуживает поддержки.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 2002. N 30.
Ст. 3029.
<**> См., например: Коммерсантъ.
2002. 29 июля.
Следует все же заметить, что
нормативно-правовое качество данных
законодательных нововведений имеет целый
ряд дефектов. Законодатель не только не
исправил некоторые недостатки прежней
редакции ФЗ "Об общественных объединениях",
но и добавил к ним новые недоработки.
Рассмотрим действующие институты
приостановления деятельности общественных
объединений, их ликвидации (запрета) под
этим углом зрения.
1. Приостановление
деятельности общественного объединения.
Это средство государственного
принуждения означает временный запрет на
осуществление определенной деятельности
данного объединения в случае нарушения им
закона на основании решения компетентного
органа власти. Такая мера воздействия к
нарушителям закона предусмотрена не только
законодательством об общественных
объединениях, но является элементом целого
ряда иных правовых институтов <*>.
--------------------------------
<*> Например, ФЗ от 8
августа 2001 г. "О лицензировании отдельных
видов деятельности" в ст. 13 рассматривает
приостановление лицензии как одно из
средств административного воздействия на
нарушителей закона; ФЗ от 13 января 1996 г. "Об
образовании" в п. 6 ст. 37 определено, что
государственные органы управления
образованием вправе своим предписанием
приостановить деятельность
образовательного учреждения до решения
суда в случае нарушения ими
законодательства РФ или своего устава.
В
юридической литературе эта общеправовая
мера государственного принуждения
оценивается по-разному. Одни авторы склонны
видеть в приостановлении юридическую
санкцию за уже совершенное правонарушение
<*>; другие полагают, что приостановление
следует относить исключительно к мерам
предупреждения и пресечения <**>.
--------------------------------
<*> См.: Юдин Ю.
Политические партии и государство в
современном мире. М., 1998. С. 95; Мозговой И.
Приостановление и аннулирование лицензий //
Российская юстиция. 1999. N 6. С. 26.
<**> См.:
Правовое положение коммерческой
организации. М., 2001. С. 338.
На наш взгляд,
приостановление деятельности
общественного объединения - это прежде
всего санкция за нарушение
законодательства, которая (как и всякая
санкция) имеет превентивное значение.
Реформирование института приостановления
деятельности общественного объединения,
осуществленное в связи с принятием ФЗ "О
противодействии...", выразилось прежде всего
в упрощении процедуры приостановления:
судебный порядок уступил место
административному. Кроме того, теперь
органы юстиции не связаны, как ранее,
необходимостью вынесения двух
предупреждений общественным объединениям
в случае нарушения последними
законодательства. Предупреждения,
выносимые общественным объединениям ранее
- до инициирования вопроса о
приостановлении их деятельности, в ФЗ "Об
общественных объединениях" заменены
однократным представлением, а согласно ФЗ
"О противодействии..." представления вообще
не требуется. Сформировавшаяся в
результате такого подхода правовая
конструкция процедуры приостановления в
целом соответствует целям укрепления
правовой основы противодействия
общественным объединениям, осуществляющим
противоправную деятельность.
Недостатком же этой конструкции является
то обстоятельство, что в ФЗ "Об общественных
объединениях" не указан срок, в течение
которого общественные объединения должны
исправить допущенные нарушения. Правда, в
тех случаях, когда такое представление
вносится органами прокуратуры, действуют
соответствующие нормы ФЗ от 17 ноября 1995 г. "О
прокуратуре Российской Федерации" <*>,
согласно которым в течение месяца со дня
вынесения представления должны быть
приняты конкретные меры по устранению
допущенных нарушений закона, их причин и
условий, им способствующих (п. 1 ст. 24). Однако
открытым остается вопрос о сроке, в течение
которого общественные объединения обязаны
устранить нарушения, послужившие
основанием для вынесения представления со
стороны органов юстиции. Использовать же
здесь метод аналогии и распространять на
органы юстиции правила, относящиеся к
органам прокуратуры, в данном случае
недопустимо, так как вопрос касается
полномочий органа государственной власти и
применения средств государственного
принуждения. Такая ситуация создает
потенциальную опасность административного
произвола со стороны органов юстиции,
поскольку допускает возможность
установления срока, в течение которого
невозможно исправить допущенные нарушения.
Очевидно, что данный пробел необходимо
устранить.
--------------------------------
<*>
См.: СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.
Другая проблема,
которая появилась после внесения поправок
в ФЗ "Об общественных объединениях", связана
с тем, что законодатель явно проглядел ст. 38
ФЗ "Об общественных объединениях", в которой
за органами юстиции закреплено право
выносить письменное предупреждение
руководящим органам общественных
объединений в случае выявления нарушений
общественным объединением
законодательства или совершения действий,
противоречащих его уставным целям. В
отличие от ст. 38, где говорится о
предупреждении, в измененной редакции ст. 42
этого же Закона речь идет о внесении
представления. В результате такой
невнимательности законодателя по сути
органы юстиции наделены двумя
однопорядковыми полномочиями: выносить
представления общественным объединениям и
выносить им предупреждения. При этом в
соответствии с ФЗ "Об общественных
объединениях" предупреждение как мера,
направленная на устранение нарушений,
допущенных общественным объединением, по
существу не имеет никаких юридически
значимых последствий, что лишает ее
правового смысла.
Требуют уточнения и
последствия приостановления деятельности
общественных объединений. Согласно ст. 43 ФЗ
"Об общественных объединениях" в случае
приостановления деятельности
общественного объединения ему запрещается
в том числе организовывать и проводить
собрания, митинги, демонстрации, шествия,
пикетирования и иные массовые акции или
публичные мероприятия. Однако при этом не
совсем понятно, что следует понимать под
"массовыми акциями". Ведь в качестве таковых
можно квалифицировать и внутренние
мероприятия общественных объединений.
Например, общественное объединение,
деятельность которого приостановлена, в
целях исправления допущенных нарушений
примет решение провести свой съезд и
изменить свои программные или уставные
положения или осудить политику, проводимую
собственным руководством. Но, по логике
закона, подобное мероприятие может быть
расценено как массовая акция, проведение
которой временно запрещено. Как же в таком
случае исправить допущенные нарушения,
если для этого требуется проведение съезда,
конференции или собрания? Кроме того,
полагаем, что в законе должны быть
установлены также четкие критерии
массовости организуемых общественными
объединениями мероприятий или акций.
Нуждаются в корректировке и положения КоАП
РФ, устанавливающие административную
ответственность за организацию и участие в
деятельности общественного объединения, в
отношении которого действует имеющее
законную силу решение о приостановлении
его деятельности (ст. 20.2.1). Но очевидно, что
без продолжения организации и участия в
деятельности общественного объединения
невозможно устранить допущенные нарушения
закона. Полагаем, что законодатель в данном
случае не учел специфики применения такого
средства государственного принуждения, как
приостановление деятельности общественных
объединений в механизме
государственно-правового контроля за
деятельностью общественных объединений в
соответствии с ФЗ "О противодействии...".
Согласно статье 43 ФЗ "Об общественных
объединениях" объединениям, совершившим
правонарушения, не представляющие большой
общественной опасности, дается возможность
для устранения допущенных нарушений.
Согласно же ФЗ "О противодействии..." решение
о приостановлении выносится с
одной-единственной целью - ограничить
деятельность общественных объединений,
подозреваемых в осуществлении
экстремистской деятельности, до решения
суда об их ликвидации (запрете). Именно на
предотвращение деятельности таких
общественных объединений, учитывая
серьезность выдвигаемых против них
обвинений, и должен быть направлен запрет,
содержащийся в КоАП РФ. Следовательно,
административной ответственности подлежат
организаторы или участники лишь тех
общественных объединений, деятельность
которых была приостановлена в связи с
наличием в ней признаков экстремистской
деятельности. Распространение же такой
ответственности на иные общественные
объединения будет означать ограничение
конституционного права на объединение, не
подпадающее под действие ст. 55 Конституции
РФ, согласно которой права и свободы
человека и гражданина могут быть
ограничены федеральным законом только в
той мере, в какой это необходимо в целях
защиты основ конституционного строя,
нравственности, здоровья, прав и законных
интересов других лиц, обеспечения обороны
страны и безопасности государства.
В
процессе совершенствования действующего
законодательства, наряду с предлагаемыми
мерами, направленными на обеспечение
возможности для общественных объединений
исправить нарушения, послужившие
основанием для приостановления их
деятельности, следует обратить внимание
также на необходимость повышения
ответственности правоприменительных
органов в процессе принятия решения о
приостановлении деятельности общественных
объединений по основаниям, предусмотренным
ФЗ "О противодействии...". Речь идет о том, что
органы юстиции, Генеральный прокурор РФ или
подчиненные ему соответствующие прокуроры
вправе приостановить деятельность
общественного объединения. Такой
нормативный способ закрепления
компетенции получил в литературе
наименование "мягкого", так как из нормы
права не следует обязанность
соответствующих правоприменительных
органов совершать конкретные действия при
наличии определенных условий <*>. Органы
юстиции и должностные лица прокуратуры
исключительно по своему усмотрению решают
вопрос о приостановлении деятельности
общественного объединения в случае
совершения им действий экстремистской
направленности. На наш взгляд, учитывая
особую опасность для общества и
государства экстремистской деятельности,
на правоприменительные органы следует
возложить обязанность приостанавливать
деятельность общественных объединений в
случаях, предусмотренных ФЗ "О
противодействии...".
--------------------------------
<*> См.: Тихомиров Ю.А. Теория
компетенции. М., 2001. С. 99.
2. Ликвидация
(запрет) общественных объединений.
Институту ликвидации (запрета) принадлежит
важное место в механизме
государственно-правового контроля за
деятельностью общественных объединений.
Применение данной санкции должно быть
направлено на устранение общественных
структур, нарушающих закон, и создание
препятствий для возобновления их
деятельности в будущем <*>. Особо следует
подчеркнуть, что именно эти цели в
совокупности должны найти нормативное
закрепление в правовой конструкции
института ликвидации (запрета)
общественных объединений.
--------------------------------
<*> Данную меру
государственного принуждения не следует
рассматривать как панацею. Практика
показывает, что запрещенные объединения
находят различные способы возобновления
своей деятельности. См., например: Черных А.
Правительство Франции помогает
неонацистам. Их бьют, а они крепчают //
Коммерсантъ. 2002. 30 июля.
Следует признать,
что в этом отношении институт ликвидации
общественных объединений недостаточно
развит. Положения не исправили и
анализируемые нами поправки. Трудно
согласиться, к примеру, с мнением
Председателя Комитета по законодательству
Государственной Думы Федерального
Собрания РФ П.В. Крашенинникова <*>,
который отметил введение института запрета
общественных объединений, позволяющего
привлекать к ответственности и
незарегистрированные общественные
объединения, в качестве одного из
достоинств <**>. Однако прежняя редакция
ФЗ "Об общественных объединениях"
