Проблемные вопросы о юридической ответственности глав муниципальных образований
ГЛАВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
С.Г.
СОЛОВЬЕВ
Соловьев С.Г., доцент, к.ю.н.,
заведующий кафедрой конституционного,
гражданского и муниципального права
Южно-Уральского государственного
университета.
В настоящее время правовой
статус главы муниципального образования
представляет несомненный интерес в научном
плане и является предметом многочисленных
споров как среди практических работников,
так и среди ученых, специализирующихся на
муниципально-правовой проблематике.
Формируя правовые основы системы местного
самоуправления, законодатель определил
главу муниципального образования как
выборное должностное лицо, возглавляющее
деятельность по осуществлению местного
самоуправления на территории
муниципального образования <*>. При этом
очевидно, что глава муниципального
образования, возглавляющий всего лишь
деятельность на низовой территории в
Российской Федерации, не может
рассматриваться в качестве "удельного
князя", "сюзерена", выведенного за пределы
классических рычагов
государственно-правовой
ответственности.
--------------------------------
<*> Закон РФ от 28.08.95 N 154-ФЗ "Об общих
принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" (с
изменениями на 4 августа 2000 года).
Однако в
практике муниципального строительства в
отношении статуса главы муниципального
образования возникает много вопросов. Это
вызвано тем, что в настоящее время вместо
единой советской государственной системы в
России создано два уровня управления
обществом - государственная власть и
местное самоуправление. В статье 3
Конституции РФ определено, что народ
осуществляет свою власть непосредственно,
а также через органы государственной
власти и органы местного самоуправления.
Таким образом, местное самоуправление как
форма народовластия признано одной из
основ конституционного строя Российской
Федерации. Статья 12 Конституции РФ,
подтверждая самостоятельность органов
местного самоуправления в пределах своих
полномочий, выводит органы местного
самоуправления, а следовательно, и главу
муниципального образования из системы
органов государственной власти.
Однако
самостоятельность глав муниципальных
образований не должна восприниматься как
вседозволенность. На решение этой проблемы
направлены правовые механизмы
ответственности главы муниципального
образования перед государством, которые
проявляются как в их муниципально-правовой
ответственности (отрешение от должности),
так и в административно-правовой
ответственности, уголовно-правовой
ответственности глав муниципальных
образований.
Все же особый интерес в
этой связи вызывает ситуация с
уголовно-правовой и
административно-правовой ответственностью
главы муниципального образования,
наступающей за его незаконные действия,
оформленные в виде соответствующих
правовых актов. Как известно, глава
муниципального образования может издавать
в пределах своей компетенции постановления
и распоряжения, которые являются правовыми
актами и за которые он отвечает
непосредственно. Однако глава
муниципального образования также активно
участвует в процессе принятия нормативных
актов, принимаемых местным
представительным органом.
В связи с
этим возможна такая ситуация, когда глава
муниципального образования, имеющий
большинство сторонников в местном
представительном органе и
председательствующий на его заседаниях
<*>, создает такую структуру управления
муниципальным образованием, когда все
наиболее важные нормативно-правовые акты
оформляются в виде решений
соответствующего местного
представительного органа.
--------------------------------
Такая ситуация
возможна, так как в соответствии с ч. 3 ст. 16
Федерального закона РФ "Об общих принципах
организации местного самоуправления в
Российской Федерации" согласно уставу
муниципального образования избранный
населением глава муниципального
образования может быть наделен правом
входить в состав представительного органа
местного самоуправления и
председательствовать на заседаниях
представительного органа местного
самоуправления.
Следует отметить, что при
такой системе принятия муниципальных норм
глава муниципального образования имеет
реальную возможность провести посредством
решения местного представительного органа
законодательный акт, содержащий положения,
не соответствующие требованиям
законодательства Российской Федерации.
Также глава муниципального образования при
подобной ситуации может затягивать на
неопределенное время исполнение
требований и решений различных органов
государственной власти (включая судебные),
ссылаясь на то обстоятельство, что все
наиболее важные решения в соответствующем
муниципальном образовании должны
приниматься коллегиально на заседании
местного представительного органа.
Парадокс ситуации заключается в том, что
при подобной системе принятия
нормативно-правовых актов местного
значения невозможно определить субъекта,
который будет нести
административно-правовую или
уголовно-правовую ответственность за
последствия незаконных актов, принятых
субъектами местного нормотворчества.
Главу муниципального образования с точки
зрения формально-юридических позиций
нельзя привлечь к уголовно-правовой или
административно-правовой ответственности,
так как решения, как муниципально-правовые
акты, не отнесенные к его компетенции,
должны быть приняты местным
представительным органом.
Местный же
представительный орган также не может
являться субъектом, на который может быть
возложена уголовно-правовая или
административно-правовая ответственность
за последствия незаконного правового акта
или за неисполнение решения судебного
органа, так как решения местного
представительного органа принимаются
коллегиально, а в соответствии с
действующим как уголовно-правовым, так и
административно-правовым
законодательством возможна только
ответственность конкретного физического
или должностного лица, механизм же
наступления уголовно-правовой или
административно-правовой ответственности
местного представительного органа за
принимаемые решения не предусмотрен.
Сказанное не столь актуально применительно
к принимаемым незаконным актам местного
представительного органа, так как в
отношении подобных решений местного
представительного органа достаточно
эффективно работают органы прокуратуры
<*>. Большую же актуальность и
проблематичность приобретает ситуация,
когда глава муниципального образования
отказывается исполнять судебные решения,
ссылаясь на то, что решение по подобным
вопросам в соответствии с уставом должно
быть принято в форме
муниципально-правового акта, издаваемого
исключительно местным представительным
органом.
--------------------------------
<*>
Путем принесения протестов.
Местный же
представительный орган, действуя в угоду
главе муниципального образования, может
затягивать принятие решения по такому
вопросу на неопределенно долгое время,
мотивируя необходимостью детально
выяснить все обстоятельства, детально
проработать вопрос и т.д. Естественно, что
такая ситуация недопустима с точки зрения
законности, так как существенно затягивает
сроки исполнения того или иного судебного
решения.
Вероятно, все указанные
последствия проистекают из того, что в
российском законодательстве в настоящее
время не выработан реальный механизм
привлечения к ответственности
коллегиальных органов. Однако
применительно к теме исследования позволим
себе сконцентрировать внимание на том
обстоятельстве, что подобное состояние
законодательства дает возможность главе
муниципального образования, имея
большинство в местном представительном
органе, использовать данную ситуацию как
реальный механизм ухода от
уголовно-правовой и
административно-правовой ответственности
за неисполнение решений органов
государственной власти, а также и от
ответственности за последствия своих
незаконных действий, оформленных в форме
решений местного представительного
органа.
Естественно, подобные ситуации
необходимо искоренять. Давно назрела
потребность в создании механизма реальной
ответственности за неисполнение
законодательства со стороны должностных
лиц и органов местного самоуправления. Этот
вопрос был достаточно слабо прописан в
Федеральном законе от 28.08.95 "Об общих
принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации".
Первым же реальным шагом в этом направлении
являются изменения 2000 года в указанный
Закон <*>.
--------------------------------
<*>
Федеральный закон от 4 августа 2000 г. N 107-ФЗ "О
внесении изменений и дополнений в
Федеральный закон от 28.08.95 "Об общих
принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации".
В
настоящее время в законодательстве
прописан следующий механизм. Глава
муниципального образования или местный
представительный орган, принявший
противозаконный нормативный акт, обязан в
срок, установленный решением суда, отменить
его и опубликовать информацию о решении
суда в течение десяти дней со дня
вступления решения суда в силу.
В случае
если противозаконный акт не отменен главой
муниципального образования или местным
представительным органом, что повлекло
признанное судом нарушение (умаление) прав
и свобод человека и гражданина или
наступление иного вреда, местный
представительный орган может быть
распущен, полномочия главы могут быть
досрочно прекращены путем отрешения его от
должности.
Процедура роспуска местного
представительного органа или отрешения
главы муниципального образования
схематично может быть сведена к следующим
моментам:
1. Имеется решение суда о
признании местного нормативного акта не
соответствующим закону.
2. Решение суда
не исполняется местным представительным
органом или главой муниципального
образования.
3. Неисполнение судебного
решения повлекло нарушение (умаление) прав
и свобод человека и гражданина или
наступление иного вреда.
4. Отмеченные
последствия признаны судом.
5.
Законодательный орган субъекта РФ
предупреждает местный представительный
орган, а высшее должностное лицо субъекта
РФ предупреждает главу муниципального
образования о возможности соответственно
роспуска или отрешения.
6. Местный
представительный орган или глава
муниципального образования в течение
месяца со дня объявления указанного
письменного предупреждения не принимает
мер по исполнению решения суда.
При
соблюдении приведенного юридического
состава местный представительный орган
может быть распущен законом субъекта РФ, а
глава муниципального образования - отрешен
от должности актом высшего должностного
лица субъекта РФ не позднее шести месяцев
со дня вступления в силу соответствующего
решения суда.
Причем если в течение трех
месяцев со дня вступления в силу решения
суда представительным органом не отменен
незаконный нормативный акт и не было
соответствующей реакции законодательного
органа субъекта РФ, то Президент РФ вправе
внести в Государственную Думу проект
закона о роспуске местного
представительного органа. В аналогичной же
ситуации в отношении главы муниципального
образования Президент РФ может
самостоятельно отрешить его от
должности.
В заключение отметим, что
указанная схема ответственности органов и
должностных лиц местного самоуправления
является попыткой законодателя (время
покажет, насколько удачной), направленной
на создание реального механизма
ответственности глав муниципальных
образований за совершение действий, не
соответствующих требованиям
законодательства, что в конечном итоге
может явиться реальным шагом к укреплению
управляемости России.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ
АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным
голосованием 12.12.1993)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от
28.08.1995 N 154-ФЗ
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ
ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
12.08.1995)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 04.08.2000 N
107-ФЗ
"О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ
В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН "ОБ ОБЩИХ
ПРИНЦИПАХ
ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В
РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС
РФ 07.07.2000)
Конституционное и
муниципальное право, N 2, 2003
