ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УНИТАРНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ
УНИТАРНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ
/"Законность", N 5,
2003/
С. АРТЕМЕНКОВ
С. Артеменков, доцент
кафедры гражданского и семейного права
МГЮА, кандидат юридических
наук.
Федеральный закон "О
государственных и муниципальных унитарных
предприятиях" от 14 ноября 2002 г. (далее - Закон
о ГУП) - один из самых ожидаемых с момента
принятия части первой ГК РФ. Ряд вопросов до
появления этого Закона либо решался на
подзаконном уровне, где не было
единообразия, либо вообще оставался
открытым.
Уже гл. I кроме определения
унитарного предприятия и ряда норм,
отражающих признаки юридического лица,
содержит ряд новелл, которые не только во
многом меняют правовой статус
государственных и муниципальных унитарных
предприятий, но и способны оказать
существенное влияние как на количество
таких предприятий, так и на сферу их
деятельности. К примеру, п. 1 ст. 2 Закона
устанавливает правило, согласно которому
унитарное предприятие не вправе создавать
в качестве юридического лица другое
унитарное предприятие путем передачи ему
части своего имущества (дочернее
предприятие).
Следует отметить, что до
принятия Закона и внесения соответствующих
изменений в ГК п. 7 ст. 114 ГК предоставлял
возможность унитарным предприятиям,
основанным на праве хозяйственного
ведения, создавать дочерние унитарные
предприятия путем передачи им части своего
имущества в хозяйственное ведение. При этом
правовое положение дочернего унитарного
предприятия не регулировалось ст. 105 ГК, а,
напротив, имело существенные отличия от
положения дочернего хозяйственного
общества. Такие отличия обусловлены
спецификой самого унитарного предприятия
как субъекта коммерческой деятельности.
Таким образом, за исключением общих
положений, содержащихся в п. 7 ст. 114 ГК, ни
сам Кодекс, ни иные акты законодательства
не устанавливали порядок и процедуру
создания государственными и
муниципальными унитарными предприятиями
дочерних юридических лиц. В частности,
нормативно не были определены объем прав,
пределы и характер зависимости дочернего
предприятия перед учредителем и
собственником. Существовавший пробел в
законодательстве до принятия Закона
восполнялся путем обращения к нормам ГК и
иных актов, касающихся унитарных
предприятий. Так, п. 4 ст. 3 ФЗ "О
финансово-промышленных группах" от 30 ноября
1995 г. установлено, что государственные и
муниципальные унитарные предприятия могут
быть участниками финансово-промышленной
группы в порядке и на условиях,
определяемых собственником их имущества;
при этом, согласно п. 5 названной статьи, они
могли входить в состав такой группы только
вместе со своим унитарным
предприятием-учредителем.
Редакция
этой статьи ФЗ "О финансово-промышленных
группах" не претерпела изменений и сегодня,
однако она в части, касающейся дочерних
предприятий, не подлежит применению на
основании п. 1 ст. 37 Закона о ГУП, как
противоречащая этому Закону.
Что
касается решения остальных вопросов,
неизменно возникавших при существовании
дочерних предприятий, то законодатель
предпочел на них не отвечать, а исключил
возможность создания дочерних юридических
лиц государственными предприятиями. Причем
в отношении уже существующих образований
подобного рода Закон не оставил выбора их
дальнейшей судьбы, установив в п. 3 ст. 37
императивное правило о необходимости
реорганизации действующих дочерних
предприятий в форме присоединения к
создавшим их унитарным предприятиям в
течение шести месяцев со дня вступления в
силу Закона о ГУП. Нетрудно предсказать, что
следующим шагом будет появление большого
числа структурных подразделений
предприятий - представительств и
филиалов.
Очевидно, что таким образом
законодатель стремится ужесточить
контроль за деятельностью предприятий, в
том числе за использованием принадлежащего
им на праве хозяйственного ведения
имущества, а с учетом норм ГК и п. 4 ст. 5
Закона о ГУП об ответственности за
деятельность филиалов и представительств
создавших их унитарных предприятий - и
повысить уровень ответственности
последних. Такие нормы, с одной стороны,
могут выглядеть более привлекательными для
контрагентов предприятий, что, в свою
очередь, способно увеличить долю их участия
в имущественном обороте; с другой стороны,
эти же нормы представляют и серьезную
опасность для создавших структурные
подразделения предприятий, когда в
качестве мер по обеспечению требований к
филиалу, находящемуся на значительном
расстоянии от основного предприятия, может,
к примеру, накладываться арест на расчетный
счет самого предприятия. Причем эта
опасность настолько серьезная, что может
привести к уходу предприятий с отдельных
рынков.
Следующей важной новеллой
является возможность, согласно п. 2 ст. 2
Закона о ГУП, образования казенных
предприятий на базе имущества,
находящегося не только в федеральной
собственности, но и в собственности
субъектов Федерации и муниципальных
образований.
Следует отметить, что
существование казны субъектов Федерации и
казны муниципальных образований, в
соответствии с п. 4 ст. 214 и п. 3 ст. 215 ГК,
потенциально допускает возможность
создания казенных предприятий на любом
уровне, когда речь идет о казенном
имуществе. Такие допущения делались и в
науке <*>. Хотя в то же время
исследователями отмечалось несоответствие
казенных предприятий объектам местной
инфраструктуры и функциям муниципальных
образований. Однако законодатель пошел по
другому пути.
--------------------------------
<*> См., напр.: Ершова И.В. Проблемы
правового регулирования государственного
имущества в хозяйственном обороте. М., 2001. С.
152; Артеменков С.В. Права на имущество
юридических лиц. Диссертация на соискание
ученой степени кандидата юридических наук.
М., 2000. С. 199.
Здесь же необходимо сказать,
что, несмотря на п. 1 ст. 115 ГК в его прежней
редакции, устанавливающей возможность
существования только федеральных казенных
предприятий, Закон о ГУП в этой части, как
это ни странно, оформил уже сложившиеся
фактические отношения.
Пункт 11 Указа
Президента РФ N 1003 от 23 мая 1994 г. "О реформе
государственных предприятий" рекомендовал
органам исполнительной власти субъектов
Федерации осуществить реформу
государственных предприятий, относящихся к
их собственности, а органам местного
самоуправления - реформу муниципальных
предприятий. В этом же Указе (п. 1) речь идет о
создании именно казенных предприятий. Из
такой возможности исходила и Московская
городская Дума, 20 сентября 1995 г. приняв
Постановление N 61 "Об утверждении и введении
в действие программы приватизации
государственной и муниципальной
собственности в Москве". Приложение N 4 к
этой программе, определяющее перечень
предприятий, рекомендуемых к
преобразованию, в том числе в казенные
предприятия, содержит наименования 119
организаций Москвы (в основном
научно-исследовательского профиля).
Соответственно с законодательным
закреплением возможности создания
казенных предприятий субъектов Федерации и
муниципальных казенных предприятий к
Правительству РФ как к органу, полномочному
принимать решение об учреждении казенного
предприятия, добавились уполномоченный
орган субъекта Федерации и орган
муниципального образования (п. 3 ст. 8 Закона
о ГУП).
Создание унитарных предприятий
на основе объединения имущества,
находящегося в собственности публичных
образований различных уровней, не
допускается.
Закон определил случаи и
цели создания государственных и
муниципальных предприятий. Первое, что
выглядит очевидным, - это схожесть, а в
отдельных случаях и тождественность целей
создания предприятий, основанных на праве
хозяйственного ведения, и казенных
предприятий, что оставляет широкие
возможности для усмотрения собственника в
выборе конкретной формы публичного
предпринимательства. Пожалуй, одним из
немногих действительно существенных
отличий в этой части является то, что в
случае необходимости осуществления
отдельных дотируемых видов деятельности и
ведения убыточных производств
предусматривается создание именно
казенных предприятий. И хотя на сегодняшний
день в подобных сферах действует и
достаточно предприятий, основанных на
праве хозяйственного ведения, указание на
такую специфику именно казенных
предприятий послужит лишним аргументом для
того, кто отстаивает тезис о некоммерческой
сущности данных юридических лиц <*>.
--------------------------------
<*> См., напр.:
Зинченко С., Лапач В., Газарьян Б. Новый ГК и
предпринимательство: проблемы
регулирования // Хозяйство и право. 1995. N 10. С.
92 - 93; Ершова И.В. Указ. соч. С. 156.
Второе, что
следует сказать, - это недостаточная
определенность целей создания предприятий,
а в отдельных случаях - нечеткость
используемых понятий. Так, Закон о ГУП
отсылает к другим федеральным законам,
устанавливающим виды деятельности,
предусмотренные только для
государственных предприятий.
Необходимость создания казенных
предприятий в том случае, если
преобладающая или значительная часть
производимой продукции, оказываемых услуг
предназначена для государственных нужд,
нужд субъекта Федерации или муниципального
образования, также недостаточно ясна.
Например, если что такое "преобладающая
часть производимой продукции", понятно, то
что такое "часть значительная", едва ли
можно сказать однозначно. Безусловно,
установление закрытого перечня случаев
создания государственных предприятий едва
ли возможно, да и вряд ли в том есть
необходимость, однако более четкое
определение используемых понятий было бы
не лишним.
Пункт 2 ст. 10 Закона указывает
на документы, необходимые для
государственной регистрации унитарных
предприятий. Таких документов всего три:
решение уполномоченного органа о создании;
устав; сведения о создании и стоимости
имущества. По каким-то причинам не указано о
документе об оплате государственной
пошлины. Специальной по отношению к ст. 12 ФЗ
"О государственной регистрации юридических
лиц" эта статья едва ли может быть в силу
противоречия налоговому законодательству,
но в таком случае законодателю следовало
дать отсылку к ФЗ "О государственной
регистрации юридических лиц".
Закон о
ГУП (п. 3 ст. 12) установил минимальный размер
уставного капитала государственного
предприятия и муниципального предприятия -
пять тысяч и одна тысяча МРОТ
соответственно. В казенном предприятии
уставный фонд, согласно п. 5 ст. 12 Закона, не
формируется. Что касается уставного фонда
предприятий, основанных на праве
хозяйственного ведения, то и здесь есть
некоторые изменения по сравнению с ГК.
Ранее поэтапное формирование уставного
фонда для предприятий не допускалось: в
соответствии с п. 4 ст. 114 ГК его уставный
фонд должен был быть оплачен полностью до
государственной регистрации. Закон же в п. 1
ст. 13 установил правило, согласно которому
уставный фонд государственного или
муниципального предприятия должен быть
полностью сформирован собственником его
имущества в течение трех месяцев с момента
государственной регистрации такого
предприятия. Это нововведение вполне
оправданно, поскольку если в уставный фонд
вносится недвижимое имущество, то моментом
его внесения следует считать момент
государственной регистрации права
хозяйственного ведения предприятия на
недвижимость, на которую, естественно,
необходимо время. Здесь, кстати, не вполне
корректной представляется формулировка п. 2
ст. 13 Закона о ГУП, устанавливающего
правило, согласно которому уставный фонд
считается сформированным с момента
зачисления денежных средств на счет и (или)
с момента передачи иного имущества. Между
тем ГК вполне определенно дифференцирует
юридические факты передачи и регистрации,
ведущие к возникновению права (п. п. 1 и 2 ст.
223).
Единственное ограничение,
установленное для предприятий, уставный
фонд которых на момент регистрации не
сформирован полностью, заключается в том,
что предприятие не вправе совершать сделки,
не связанные с его учреждением, до момента
завершения формирования уставного фонда (п.
2 ст. 3 Закона).
В ст. 15, посвященной
уменьшению уставного фонда, законодателю
не удалось внести полную ясность в
проблему, существовавшую и до принятия
Закона о ГУП. Речь идет о п. 5 ст. 114 ГК в его
прежней редакции, в котором было сказано,
что если стоимость чистых активов
становится меньше размера, определенного
Законом, предприятие могло быть
ликвидировано по решению суда. Редакция
указанной нормы с использованием слов
"может быть" вызывала ее неоднозначное
толкование. Одни исследователи полагали,
что в рассматриваемой ситуации предприятие
подлежит ликвидации, тем самым, по сути, не
допуская иного решения. Другие считали, что
учредитель при наличии у него финансовых
возможностей вправе выбрать иное решение,
исключающее ликвидацию, а именно: пополнить
размер чистых активов до необходимого
уровня <*>. Попутно заметим, что вторая
точка зрения была более оправданной,
несмотря на то что такой механизм ГК прямо
не предусматривался.
--------------------------------
<*> См. соотв.:
Гражданское право: Учебник. Часть 1. Изд. 2-е /
Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М., 1997.
Гл. 7. § 6. С. 156 (автор - Д.А. Медведев);
Комментарий к ГК РФ части первой
(постатейный) / Отв. ред. О.Н. Садиков. М., 1999. С.
232 (автор Комментария - Л.М. Рутман).
Комментарий к Гражданскому кодексу
Российской Федерации (части первой) (под
ред. О.Н. Садикова) включен в информационный
банк согласно публикации - М.: Юридическая
фирма КОНТРАКТ, Издательский Дом ИНФРА-М,
1997.Законодатель подтвердил правоту
последней позиции, предоставив в п. 2 ст. 15
Закона о ГУП собственнику возможность
пополнить чистые активы предприятия до
необходимого уровня в течение трех месяцев
по окончании финансового года. На тот
случай, если он этого не сделал, в этой же
норме установлена его императивная
обязанность принять решение о ликвидации
или реорганизации предприятия. Однако в п. 3
этой же статьи говорится уже о шести
месяцах и указывается на возможность не
принимать решения ни об уменьшении
уставного фонда, ни о восстановлении чистых
активов. Причем последствия и в такой
ситуации, и в случае уменьшения уставного
фонда установлены одинаковые: право
кредиторов требовать прекращения или
досрочного исполнения обязательств и
возмещения причиненных им убытков. Только в
случае уменьшения уставного фонда
указанное право кредиторов будет
основываться на п. 6 ст. 114 ГК, а в другой
ситуации - на п. 3 ст. 15 Закона о ГУП.
Статьей 16 Закона предусмотрена обязанность
предприятия (причем безотносительно к его
виду) по формированию резервного фонда.
Однако, в отличие от ФЗ "Об акционерных
обществах", Закон о ГУП не предусматривает
никаких параметров его размера и отсылает к
уставу предприятия. Указано лишь, что
резервный фонд создается из остающейся в
распоряжении предприятия чистой прибыли. В
случае отсутствия такой прибыли никаких
последствий неформирования резервного
фонда Закон не предусматривает.
Следует
отметить, что в Законе о ГУП наконец-то
появился императив о ежегодном
перечислении предприятием в бюджет части
прибыли. Ранее на законодательном уровне (п.
1 ст. 295 ГК) было закреплено
