О возмещении вреда, причиненного в результате террористической акции
и только от него ожидать помощи. Нужно
отметить, что это не только русский феномен.
Еще "Артхашастра" гласила: "Похищенное
грабителями и ненайденное государь должен
возместить из своего имущества" <*>. Хотя
эта архаичная норма была преодолена
идеологией просвещения, признавшей, что
государство не отвечает перед потерпевшими
за преступления, совершенные на его
территории, а обязано лишь наказывать
преступников <**>, ее замечательный
рецидив обнаружился в нашем современном
праве, не слишком склонном доверять
просвещенным взглядам: в 1990 году древнее
индийское положение приобрело форму закона
- ст. 30 Закона РСФСР от 24 декабря 1990 года "О
собственности в РСФСР" предусматривала, что
вред, причиненный хищением, возмещается
государством. Конечно, эта норма оставалась
декларацией, а когда попытки ее
практического применения участились, была
объявлена ошибочной и действие ее
приостановлено вплоть до признания
утратившим силу Закона в целом с 1 января 1995
года. Тем не менее идея, видимо, продолжала
жить и вновь воплотилась в п. 1 ст. 17 ФЗ "О
борьбе с терроризмом".
--------------------------------
<*> Артхашастра, или
наука политики / Пер. с санскрита; Ред. В.И.
Кальянов. М., 1993. С. 207.
<**> Гроций Г. О
праве войны и мира. Кн. 2. Гл. XVII. Ч. XX. М., 1956. С.
424.
С этих позиций возложение на
государство ответственности за
преступления, совершенные третьими лицами,
в форме возмещения причиненного этими
преступлениями вреда выдает увлечение
идеей всесилия и всеведения государства.
Нечего и говорить, что подобная идея не
только не имеет ничего общего с
действительностью, но и ни в коем случае не
может служить основанием каких бы то ни
было юридических механизмов, поскольку
право предполагает самодеятельность
граждан как условие функционирования
гражданского общества. Эта
самодеятельность охватывает и сферу защиты
граждан от преступлений, что ясно видно из
ст. 52 Конституции. Таким образом, основание
ст. 17 ФЗ "О борьбе с терроризмом" вступает в
противоречие не только со ст. 53 Конституции,
что вполне очевидно, но и еще в большей
степени со ст. 52 Конституции.
Если
предположить, что ст. 17 ФЗ "О борьбе с
терроризмом" действует в изъятие из
Гражданского кодекса РФ, хотя технические
качества этой нормы никакое предположение
на ее счет не могут довести до полной
уверенности, отрицать конституционное
основание ответственности государства,
видимо, невозможно ни с каких идейных
позиций и при любом уровне юридической
техники, присущей закону, который
вторгается в сферу ответственности
государства.
Несомненно, что возложение
ответственности на государство возможно
исключительно на почве Конституции. А.Л.
Маковский, обобщая развитие института
деликтной ответственности государства,
формулирует очевидный системный принцип:
"Конституционное значение нормы, решающей
вопрос о возмещении вреда, причиненного
актами власти, не зависит от того, как по
существу решается этот вопрос в такой
норме. Она КОНСТИТУЦИОННА ПОТОМУ, ЧТО
РЕШАЕТ ОДИН ИЗ ВАЖНЕЙШИХ ВОПРОСОВ
ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВА С ЧЛЕНАМИ
ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА" <*> (выделено
авт.).
--------------------------------
<*>
Маковский А.Л. Гражданская ответственность
государства за акты власти // Гражданский
кодекс России. Проблемы. Теория. Практика:
Сборник памяти С.А. Хохлова / Отв. ред. А.Л.
Маковский. М., 1998. С. 84.
Между тем
Конституция предусматривает
ответственность государства только за
действия государственных органов и
должностных лиц.
Часто приходится
слышать, что ответственность государства
не ограничивается ст. 53 Конституции. Ведь
ответственность государства так велика:
оно отвечает и за безопасность граждан, и за
неприкосновенность личности и
собственности, гарантирует другие права и
свободы. Поэтому говорят: если потерпевшему
не обеспечена безопасность - отвечает
государство, если нарушена
неприкосновенность жилища - отвечает
государство и т.д. В качестве основания
такой ответственности нередко указывают
соответствующие нормы Конституции,
гарантирующие нарушенные права. Создается
впечатление наличия большого количества
иных, кроме нормы ст. 53, конституционных
оснований ответственности государства. На
самом деле, как нам кажется, это впечатление
ошибочно, поскольку речь идет о
материальной ответственности. Государство
не может действовать иначе как через свои
органы. Если государство не выполнило своих
конституционных обязанностей, то это
значит, что тот или иной его орган не
выполнил своих служебных обязанностей.
Никак не может случиться такого, что все
органы и должностные лица действовали
верно, а государство тем не менее нарушило
свои обязанности. Любой случай нарушения
государством конституционных прав
гражданина означает, что есть нарушитель -
государственный орган, должностное лицо.
Поэтому всегда ответственность
государства в форме возмещения вреда будет
осуществляться не иначе как посредством
механизма, предусмотренного ст. 53
Конституции и изданными в соответствии с
ней ст. 1069 - 1071 ГК РФ. Никакой иной
материальной ответственности перед
гражданами в силу Конституции не
возникает.
Если же речь идет о
преступлениях, деликтах, совершенных иными
лицами и причинивших вред гражданам,
государство обязано создать систему
правосудия и обеспечить потерпевшим
возможность преследовать нарушителей.
В свое время В.И. Синайский считал, что
теоретической конструкцией, в рамках
которой казна привлекается к
ответственности, служит ответственность
юридических лиц за действия их органов и
представителей <*>. Нужно согласиться с
тем, что, хотя правовым основанием
ответственности государства (казны)
является, конечно, Конституция, никакого
иного юридического механизма деликтной
ответственности, как за действия своих
органов и представителей, то есть лиц,
инкорпорированных в государство, быть не
может.
--------------------------------
<*>
Синайский В.И. Русское гражданское право. М.:
Статут, 2002. С. 473.
Наша задача в какой-то
мере облегчается тем, что некоторые аспекты
этой сложной проблемы были затронуты
Конституционным Судом РФ при рассмотрении
конституционности Закона о выплатах
компенсации пострадавшим от чернобыльской
катастрофы.
Не излагая аргументов КС РФ,
в том числе ссылок на конкретные
конституционные основания, считаем важным
обратить внимание на следующее.
Ответственность государства мотивирована
чрезвычайностью причиненного вреда,
который не может быть возмещен обычными
средствами в рамках ГК РФ. Действительно,
хотя конструкция ответственности
государства за вред, причиненный
владельцем такого источника повышенной
опасности, как АЭС, по тому основанию, что
АЭС находится в государственной
собственности, либо ответственности
государственного органа за промахи в
надзоре за атомной энергетикой <*> в
принципе может быть выстроена <**>, она
кажется не вполне пригодной не по
основаниям - они с большим или меньшим
успехом могут быть найдены, - а по механизму
возмещения. Масштаб последствий заставляет
все подчинить задаче восстановления
нарушенных прав при ограниченности
источников.
--------------------------------
<*>
Практикам известно (и об этом же пишут
специалисты в области деликтного права),
что после несчастного случая всегда можно
найти задним числом (а этим путем и идет суд)
совершенные промахи и небрежности, которые
привели к происшествию. Поэтому, кстати,
возложение бремени опровержения своей вины
на причинителя вреда почти всегда делает
его положение практически безнадежным.
<**> Кажется, примером этой модели может
служить субсидиарная ответственность
государства за вред, причиненный
радиационным воздействием,
предусмотренная Федеральным законом от 21
ноября 1995 года N 170-ФЗ "Об использовании
атомной энергии" (в ред. на 28 марта 2002 года).
Следует отметить, что при этом возмещаемый
данным Законом вред, насколько можно
судить, не включает вред моральный.
Субсидиарная ответственность государства
здесь может быть в определенной мере
сопоставлена с ответственностью
государства за свои учреждения, учитывая,
что АЭС находятся в государственной
собственности.
Впрочем, названный Закон
требует, конечно, отдельного
анализа.
Государство в данном случае
берет на себя компенсацию причиненного
вреда не как собственник АЭС, а как орган,
действующий в публичных интересах,
преследующий цели поддержания социальных
связей, сохранения социума. При этом
соображения справедливости, о которых
говорится в Постановлении
Конституционного Суда РФ, конечно,
принимаются во внимание, влияют на решение
вопросов о размере и порядке возмещения
вреда, но все же не воплощаются в норму о
полном возмещении причиненного вреда.
Организуя систему компенсаций, государство
выступает не как причинитель вреда и не как
должник по деликтному обязательству, а как
публичный орган, выражающий общие интересы,
и как распорядитель бюджета, создаваемого и
расходуемого в общих интересах.
Перемещение механизма возмещения вреда в
сферу публичного права, конечно, не может не
изменить его характер. В частности, с
принципом полного возмещения причиненного
вреда, предполагающим учет индивидуальных
условий при определении вреда,
причиненного каждому лицу (а это означает,
что у разных потерпевших не может быть
одинакового вреда), никак не увязывается
равный масштаб выплат разным лицам. Об этом
писал в своем Особом мнении судья
Конституционного Суда РФ Н.В. Витрук:
"Юридически некорректной является и ссылка
на гарантированную стабильность основного
права каждого на возмещение ущерба, которая
якобы "не должна быть меньшей по своему
уровню, чем в сфере других правоотношений,
складывающихся на основе норм отраслевого
законодательства, как не допускается, во
всяком случае, снижение установленного
объема и размера возмещаемого вреда в
гражданско-правовом порядке".
Действительно, такой подход правомерен в
гражданском праве, ибо объем ущерба и его
возмещения устанавливается на основе норм
гражданского права в индивидуальном
порядке, в каждом отдельном случае, в то
время как в конституционно-правовом
порядке объем ущерба и его возмещения
устанавливается всеобщим методом, на
основе специального закона <*>.
--------------------------------
<*> Постановление
КС РФ от 1 декабря 1997 года N 18-П "По делу о
проверке конституционности отдельных
положений статьи 1 Федерального закона от 24
ноября 1995 года "О внесении изменений и
дополнений в Закон Российской Федерации "О
социальной защите граждан, подвергшихся
воздействию радиации вследствие
катастрофы на Чернобыльской АЭС". Особое
мнение судьи Конституционного Суда РФ Н.В.
Витрука.
Конечно, нельзя не заметить, что
расхождения позиции большинства членов
Конституционного Суда РФ и Н.В. Витрука
касаются лишь интерпретации Закона, но не
ставят под сомнение тот факт, что Закон
исходит из равной меры компенсации,
применяемой к каждому. При этом
компенсируется только вред, причиненный
здоровью и имуществу, а также риск
радиационного ущерба <*>. Нематериальный
вред, в том числе моральный, не
возмещается.
--------------------------------
<*>
"Гражданам Российской Федерации
гарантируется государством предоставление
установленных настоящим Законом денежных и
других материальных компенсаций и льгот за
вред, причиненный их здоровью и имуществу
вследствие катастрофы на Чернобыльской
АЭС, а также за риск радиационного вреда
вследствие проживания и работы на
территории, подвергшейся радиоактивному
загрязнению, превышающему допустимые
уровни в результате указанной катастрофы"
(ст. 3 Закона "О социальной защите граждан,
подвергшихся воздействию радиации
вследствие катастрофы на Чернобыльской
АЭС").
Независимо от того, будут ли
фактически выплаченные суммы в конечном
счете превышать размер, рассчитанный по
правилам ГК РФ, или окажутся ниже их,
несомненно, что механизм возмещения,
примененный в рамках Закона о социальной
защите граждан, подвергшихся воздействию
радиации вследствие катастрофы на
Чернобыльской АЭС, иной, чем механизм,
предусмотренный Кодексом. Если учесть, что
наряду с прочими предусматривались такие
виды компенсации, как налоговые и
таможенные льготы, о принадлежности этого
механизма к частному праву, конечно,
говорить не приходится.
Таким образом,
участие государства в компенсации вреда,
возникшего в результате мер, признанных
чрезвычайными, основывается не на
принципах гражданско-правовой
ответственности государства, а на иных
качественных критериях. Поскольку они
выработаны не только нашим правом, но и
мировым, есть смысл опереться на них и в
дальнейших рассуждениях.
Среди таких
оснований - равная мера компенсации всем
потерпевшим; возмещение только вреда,
причиненного жизни, здоровью и имуществу;
установление условий выплаты посредством
специального закона; выплаты на основании
формальной легитимации, подтверждающей
установленные законом условия, а не путем
исковых процедур; подчинение выплат
правилам бюджетного процесса.
Видимо,
нужно подчеркнуть, что, поскольку закон
требуется не только для возложения
обязанности компенсации вреда на иное лицо
- не причинителя вреда <*>, но и для
определения самого размера и механизма
компенсации, норма ст. 17 ФЗ "О борьбе с
терроризмом" оказывается в этом смысле
совершенно технически негодной.
--------------------------------
<*> Таким лицом
вовсе не обязательно должно быть
государство. Им может быть и специальный
фонд. И эта форма, видимо, более адекватна,
особенно если учесть возможность
привлечения частного капитала: такая
тенденция вполне обнаружилась после
событий на Дубровке. Тот факт, что в нашем
законодательстве такого рода фонды пока
слабо развиты и уступают государству, -
лишнее свидетельство слабости нашего
гражданского общества.
Иными словами,
если полагать, что ст. 17 ФЗ "О борьбе с
терроризмом" вводит не гражданско-, а
публично-правовой механизм возмещения
вреда - а такие взгляды тоже высказываются, -
эта норма нуждается в объемном дополнении,
которым должен быть создан специальный
механизм возмещения вреда. Без такого
дополнения она оказывается
неприменимой.
Итак, ни Конституция РФ,
ни ГК РФ не содержат оснований, позволяющих
привлечь государство к деликтной
ответственности за действия преступников,
поскольку такие действия не охватываются
ст. 53 Конституции РФ, ст. 1069 ГК РФ.
Соответственно норма п. 1 ст. 17 ФЗ "О борьбе с
терроризмом" вступает в противоречие как с
гражданским правом, так и с
конституционным, в том числе с учетом
толкования оснований деликтной
ответственности государства, данных КС РФ в
деле "О проверке конституционности
отдельных положений статьи 1 Федерального
закона от 24 ноября 1995 года "О внесении
изменений и дополнений в Закон Российской
Федерации "О социальной защите граждан,
подвергшихся воздействию радиации
вследствие катастрофы на Чернобыльской
АЭС".
Эта норма, стало быть, не может быть
применена без ее проверки на соответствие
Конституции и в любом случае не
