Несогласованность кодекса об административных правонарушениях
ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
Д.А.
ЛИПИНСКИЙ
Липинский Д.А., кандидат
юридических наук, доцент Волжского ун-та им.
В.Н. Татищева, г. Тольятти.
До принятия
нового Кодекса об административных
правонарушениях ответственность за их
совершение была предусмотрена КоАП РСФСР,
специальными законами об административной
ответственности, отдельными
нормативно-правовыми актами,
предусматривающими административную
ответственность. Постоянно вносящиеся
изменения в нормативно-правовые акты,
предусматривающие административную
ответственность, приводили к их
несогласованности, дублированию одних норм
другими. Зачастую правоприменителю было
неясно, на основе какого
нормативно-правового акта необходимо
привлекать правонарушителя к
ответственности.
Принятый новый Кодекс
об административных правонарушениях в
определенной степени снял некоторые
проблемы и противоречия, стоявшие перед
правоприменительной практикой. В
частности, ФЗ "О введении в действие Кодекса
РФ об административных правонарушениях"
<*> исключены из Таможенного кодекса РФ
нормы об ответственности за таможенные
правонарушения, т.к. последние специально
включены в Кодекс об административных
правонарушениях. Из различных
нормативно-правовых актов,
предусматривающих административную
ответственность, исключены
соответствующие нормы и помещены в КоАП РФ.
Например, из ФЗ "Об усилении
ответственности за самовольную добычу
янтаря" <**> исключена ст. 1, из ФЗ "О
ветеринарии" - <***> ст. 24 и т.д.
--------------------------------
<*> Собрание
законодательства РФ. 2002. N 1. Ст. 2.
<**>
Ведомости Съезда народных депутатов РФ и
Верховного Совета РФ. 1992. N 17. Ст. 894.
<***> Ведомости Съезда народных депутатов
РФ и Верховного Совета РФ. 1993. N 24. Ст.
857.
Основная идея законодателя отражена в
ст. 1.1 КоАП РФ - "законодательство об
административных правонарушениях состоит
из настоящего Кодекса и принимаемых в
соответствии с ним законов субъектов РФ об
административных правонарушениях". Из
этого положения и понятия
административного правонарушения следует,
что все административные правонарушения
должны быть изложены в федеральном
нормативно-правовом акте - КоАП РФ и на
федеральном уровне, кроме указанного
Кодекса, не должно существовать
нормативно-правовых актов,
предусматривающих составы
административных правонарушений и
ответственность за их совершение.
Одновременно допускается установление
административной ответственности
субъектами РФ.
Однако законодатель не
до конца последователен в своей идее, т.к.
она требовала детальной разработки
сопутствующего КоАП РФ ФЗ "О введении в
действие Кодекса РФ об административных
правонарушениях", а из последнего следует,
что и в настоящее время в различных
нормативно-правовых актах сохранились
нормы об административной ответственности.
Например, ФЗ РФ "О некоммерческих
организациях" <*> предусмотрена
административная ответственность в виде
предупреждения (ст. 33). ФЗ РФ "Об аудиторской
деятельности" <**> за составление ложного
аудиторского заключения допускается
аннулирование квалификационного аттестата
аудитора, лицензии. Административная
ответственность установлена в ФЗ "О защите
прав и законных интересов инвесторов на
рынке ценных бумаг" <***>, причем в ст. 12
настоящего Закона перечислены составы
административных правонарушений и санкции
за их совершение. Для должностных лиц
установлен штраф в размере до 200 МРОТ, а для
юридических - до 10000 МРОТ. Новый Кодекс можно
смело назвать "Кодексом о некоторых
административных правонарушениях".
--------------------------------
<*> Собрание
законодательства РФ. 1996. N 3. Ст. 145.
<**>
Собрание законодательства РФ. 2001. N 33. Ст.
3422.
<***> Собрание законодательства РФ.
1999. N 10. Ст. 1163.
Кодекс об административных
правонарушениях отличается
"преемственностью" недостатков утратившего
силу Кодекса об административных
правонарушениях РСФСР. В частности, в
юридической литературе неоднократно
указывалось на дублирование
ответственности за налоговые
правонарушения в КоАП РСФСР и налоговом
законодательстве <*>. Принятие нового
Кодекса не устранило указанных
противоречий. Так, КоАП РФ предусматривает
ответственность за нарушение срока
постановки на учет в налоговом органе (ст.
15.3), непредставление сведений, необходимых
для осуществления налогового контроля (ст.
15.6), за нарушение сроков представления
налоговой декларации (ст. 15.5), нарушение
срока исполнения поручения о перечислении
налога или сбора (взноса) (ст. 15.8),
неисполнение банком решения о
приостановлении операций по счетам
налогоплательщика, плательщика сбора или
налогового агента (ст. 15.9). Налоговым
кодексом предусмотрены аналогичные
составы правонарушений. Вот и вновь перед
правоприменителем возникает старый вопрос:
какой закон применять - КоАП РФ или НК РФ?
--------------------------------
<*> См., например:
Панкратов В.В., Гусева Т.А. Проблемы
административной ответственности в сфере
налогообложения и предпринимательства (к
проекту нового Кодекса об административных
правонарушениях) // Государство и право. 2000. N
9. С. 53.
Статья Панкратова В.В., Гусевой
Т.А. "Проблемы административной
ответственности в сфере налогообложения и
предпринимательства" включена в
информационный банк согласно публикации -
"Законность", N 11, 1999.Как уже отмечалось, КоАП
РФ презюмирует положение об установлении
составов административных правонарушений
и наказаний за их совершение только
Административным кодексом РФ (ст. 1.1, 2.1). В
принципе с такой идеей законодателя можно
вполне согласиться, но действующее
законодательство предусматривает
административно-правовую ответственность
физических и юридических лиц, закрепленную
в различных нормативно-правовых актах. Так,
согласно Закону РФ "О частной детективной и
охранной деятельности в Российской
Федерации" <1> за нарушение
законодательства о частной охранной и
детективной деятельности допускается
аннулирование лицензии (ст. 10) <2>. ФЗ "О
наркотических средствах и психотропных
веществах" <3> за неоднократное нарушение
законодательства о наркотических и
психотропных средствах предусмотрена мера
ответственности в виде ликвидации
юридического лица (ст. 51). ФЗ "О
лицензировании отдельных видов
деятельности" <4> предусмотрены санкции
как в виде приостановления действия
лицензии, так и ее аннулирования. ФЗ "Об
экспортном контроле" <5> предусматривает,
что в случае правонарушения, повлекшего
особо тяжкие последствия или совершенного
повторно, организация может быть лишена
права заниматься отдельными видами
внешнеэкономической деятельности на срок
до трех лет. В юридической литературе такие
меры относят к мерам административной
ответственности <6>. По своей юридической
природе они являются
административно-правовыми, но, к сожалению,
законодатель не отразил их в числе мер
административного наказания в новом КоАП
РФ.
--------------------------------
<1>
Ведомости Съезда народных депутатов РФ и
Верховного Совета РФ. 1992. N 17. Ст. 888.
<2>
К сожалению, законодатель не воспринял
предложений, высказанных при обсуждении
проекта КоАП о включении аннулирования
лицензии в перечень мер административного
наказания. См.: Ивакин В.И. Институт
административной ответственности в России
на современном этапе (Теоретические
проблемы) // Право и политика. 2001. N 3. С. 7.
<3> Собрание законодательства РФ. 1998. N 2.
Ст. 219.
<4> Собрание законодательства
РФ. 2001. N 33. Ст. 3430.
<5> Собрание
законодательства РФ. 1999. N 30. Ст. 3774.
<6>
См.: Мозговой И. Порядок приостановления и
аннулирования лицензий // Российская
юстиция. 1999. N 6. С. 32; Адушкин Ю.С.
Административная ответственность и
проблемы административного права
(Четвертые Лазаревские чтения). К 70-летию
Б.М. Лазарева // Государство и право. 2000. N 10. С.
26.
Ликвидация юридического лица,
приостановление действия лицензии,
аннулирование действия лицензии, запрет
заниматься определенными видами
деятельности - эффективные меры частной
превенции административных
правонарушений, т.к. они исключают субъекта
из определенной сферы общественных
отношений и лишают его фактической и
юридической возможности совершить
аналогичное правонарушение, но содержаться
они должны в едином систематизированном
нормативно-правовом акте - КоАП РФ, тем
более, что сам законодатель избрал подобный
путь установления административной
ответственности.
В
административно-правовой литературе видом
ответственности по административному
законодательству признают ответственность
несовершеннолетних за их антиобщественное
поведение <1>. Применяемые за такие
правонарушения взыскания носят
специфический характер: возложение
обязанности принести извинение;
предупреждение; выговор; штраф; помещение
несовершеннолетнего в специальное
учебно-воспитательное учреждение <2>.
Формально в настоящее время действует
Положение о комиссиях по делам
несовершеннолетних, утвержденное Указом
Президиума Верховного Совета РСФСР от 3
июня 1967 года <3> с последующими
изменениями. Однако в связи с принятием ФЗ
"Об основах системы профилактики
безнадзорности и правонарушений
несовершеннолетних" <4> признаны
утратившими силу ряд нормативно-правовых
актов СССР и РСФСР, регламентировавших
деятельность комиссий по делам
несовершеннолетних, а именно: Указ
Президиума Верховного Совета РСФСР от 13
декабря 1967 года "Об утверждении Положения
об общественных воспитателях
несовершеннолетних" и Положение об
общественных воспитателях
несовершеннолетних; раздел II Указа
Президиума Верховного Совета РСФСР от 1
октября 1985 года "О внесении изменений и
дополнений в положения о комиссиях по делам
несовершеннолетних и об общественных
воспитателях несовершеннолетних"
(Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1985. N 40.
Ст. 1400); Указ Президиума Верховного Совета
СССР от 15 февраля 1977 года "Об основных
обязанностях и правах инспекций по делам
несовершеннолетних,
приемников-распределителей для
несовершеннолетних и специальных
учебно-воспитательных учреждений по
предупреждению безнадзорности и
правонарушений несовершеннолетних".
--------------------------------
<1> См.: Манохин В.М.,
Новоселов И.В., Конин Н.М. и др.
Административная ответственность в СССР.
Саратов: Изд-во Саратов. ун-та, 1988. С. 22.
<2> См.: Манохин В.М., Новоселов И.В., Конин
Н.М. и др. Указ. соч. С. 22.
<3> Ведомости
Верховного Совета РСФСР. 1967. N 23. Ст. 536.
<4> Собрание законодательства РФ. N 26. Ст.
3177.
Получается достаточно странная
ситуация, когда признаются утратившими
силу нормативно-правовые акты СССР,
регламентирующие права и обязанности
комиссии по делам несовершеннолетних,
нормативно-правовые акты РСФСР, вносящие
изменения в нормативно-правовые акты,
регулирующие права и обязанности комиссии,
а само Положение о комиссиях по делам
несовершеннолетних, принятое Президиумом
Верховного Совета РСФСР, не признается
утратившим силу. Хотя принятия нового
положения требует ФЗ РФ "Об основах системы
профилактики безнадзорности и
правонарушений несовершеннолетних"
<*>.
--------------------------------
<*>
Собрание законодательства РФ. N 26. Ст.
3177.
Отчасти права и обязанности комиссий
по делам несовершеннолетних
регламентируются в ст. 11 ФЗ "Об основах
системы профилактики безнадзорности и
правонарушений несовершеннолетних".
Пунктом 7 ст. 11 комиссиям предоставлено
право применения мер воздействия в
отношении несовершеннолетних, их родителей
или законных представителей в случаях и
порядке, которые предусмотрены
законодательством Российской Федерации и
законодательством субъектов Российской
Федерации. Возникает ряд вопросов: каким
законодательством и в каком порядке? Кодекс
об административных правонарушениях
устанавливает возраст административной
ответственности с 16 лет и одновременно
допускает освобождение от
административной ответственности
несовершеннолетнего с применением к нему
меры воздействия, предусмотренной
федеральным законодательством о защите
прав несовершеннолетних (ст. 2.3 КоАП). Однако
ФЗ РФ "Об основных гарантиях прав ребенка"
<*> не предусмотрены меры такого
воздействия, а ФЗ "Об основах системы
профилактики безнадзорности и
правонарушений несовершеннолетних"
регламентируются отношения применения мер
защиты, социальной адаптации, мер
уголовно-правового характера, назначаемых
взамен наказания. Вот и остается неясным, о
каких мерах, применяемых взамен
административной ответственности, идет
речь и что это за законодательство о защите
прав несовершеннолетних. Таким образом,
КоАП РФ ссылается на нормы отрасли
законодательства, которая фактически еще
не сложилась.
--------------------------------
<*> Собрание законодательства РФ. 1998. N 31.
Ст. 3802.
В новом КоАП нашла свое отражение
идея распространения действия
административной ответственности в
отношении юридических лиц. Основные
положения об административной
ответственности юридических лиц
закреплены в ст. 2.10 КоАП. Во-первых,
юридические лица подлежат
административной ответственности в
случаях, предусмотренных статьями раздела
II КоАП или законами субъектов РФ. Во-вторых,
если в статьях разделов I, III, IV, V не указано,
что установленные данными статьями нормы
применяются только к физическому лицу или
только к юридическому лицу, эти нормы в
равной мере действуют в отношении и
физического, и юридического лица. В-третьих,
из смысла Закона может вытекать, что эти
нормы могут быть применены только к
физическому лицу <*>. Согласно КоАП к
юридическому лицу могут быть применены
такие меры административной
ответственности, как предупреждение и
штраф. Остается только сожалеть, что в КоАП
РФ не закреплена и не урегулирована такая
мера административного воздействия, как
ликвидация юридического лица. Например,
ликвидация юридического лица закреплена в
ст. ст. 51, 52 ФЗ "О наркотических средствах и
психотропных веществах" <**>. Основанием
ликвидации юридического лица выступают
правонарушения в виде незаконного оборота
наркотических средств или психотропных
веществ; иное неоднократное нарушение
законодательства РФ об обороте
наркотических средств; совершение
финансовых операций в целях легализации
(отмывания) доходов, полученных в
результате незаконного оборота
наркотических средств или психотропных
веществ. В ст. ст. 51, 52 сформулированы
типичные административные правонарушения,
а то обстоятельство, что юридическое лицо
ликвидируется в порядке, предусмотренном
гражданским законодательством, еще не
означает, что эта мера является
гражданско-правовой, а не
административно-правовой <***>.
--------------------------------
<*> Подробно см.:
Иванов Л. Административная ответственность
юридических лиц // Законодательство.
Документы и комментарии. 1999. N 5. С. 89.
Статья Иванова Л. "Административная
ответственность
