Правовое регулирование экологической сертификации в россии
ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ СЕРТИФИКАЦИИ В РОССИИ
А.К.
ВЕСЕЛОВ
Веселов А.К., генеральный
директор Ассоциации юристов-экологов
России.
"Экологическая сертификация
проводится в целях обеспечения
экологически безопасного осуществления
хозяйственной и иной деятельности на
территории РФ. Экологическая сертификация
может быть обязательной или добровольной.
Обязательная экологическая сертификация
осуществляется в порядке, определенном
Правительством РФ".
(Ст. 31 ФЗ "Об охране
окружающей среды")
Всемирный саммит в
Йоханнесбурге при всех несбывшихся
ожиданиях общественности все же подвел
черту экстенсивному развитию мировой
экономики и четко дал понять миру, что
повышать благосостояние населения
необходимо за счет внедрения и развития
наилучших технологий, обеспечивающих
экологическую безопасность населения и
сохранение живой природы. Общество сейчас
вынуждено соблюдать триединый приоритет
"Человек, общество, природа".
Европа
раньше России поняла важность этого
лозунга, и Всемирная торговая организация,
в которую входят ныне 145 стран-членов и 30
стран-наблюдателей, вывела вопрос
безопасности продукции на первый план. В
Европе сейчас невозможно выиграть тендер
на реализацию проекта, если заявитель не
имеет сертификата по стандартам ИСО-9000 и
ИСО-14000.
Европейская комиссия имеет 70
директив и 20 постановлений по безопасности
продукции, в том числе Директиву "О
комплексном контроле предотвращения
загрязнений". 18% продукции в ЕС проходят
через процедуру обязательной сертификации.
При этом реализуются принцип недопущения
перемещения отходов из одной среды в
другую, принцип снижения загрязнения,
энергоемкости и материалоемкости при
основном показателе - наилучшей модели
организации производства.
Основой
развития российского законодательства по
этому направлению могут служить и принципы
Декларации Конференции ООН в Рио-де-Жанейро
по охране окружающей среды и развитию:
-
для достижения устойчивого развития охрана
окружающей среды должна быть составной
частью процесса развития и не может
рассматриваться в изоляции от него (принцип
4);
- государства должны обеспечить
принятие эффективного экологического
законодательства. Экологические стандарты,
цели управления качеством окружающей среды
и приоритеты должны отражать аспекты
устойчивого развития (принцип 11).
Декларация по устойчивому развитию ВТО в
статье 10 указывает на необходимость
совершенствовать производство, маркетинг,
использование продукции или услуг, а также
деятельность в соответствии с достигнутым
научным и техническим уровнем для того,
чтобы предотвратить значительную и
невосполнимую деградацию окружающей
среды.
Необходимость вступления в ВТО
заставила и российского законодателя в
течение 6 последних лет разработать и в
конце 2002 года принять Федеральный закон "О
техническом регулировании",
предусматривающий 7-летний срок перехода
России на международные стандарты и
вступающий в силу с 1 июля 2003 года. Пока
трудно представить себе, как будет
действовать этот Закон, но надо иметь в
виду, что его основа - технические
регламенты, имеющие силу закона, и
добровольные стандарты.
Пока же в
России до 1 июля сего года действуют
Федеральные законы "О сертификации
продукции и услуг", "О стандартизации". И тот
и другой Закон устанавливает, что
стандартизация и сертификация проводятся в
числе прочего в целях обеспечения и
контроля безопасности продукции, работ и
услуг для окружающей среды, жизни и
здоровья человека. При этом стандарты
являются обязательными для соблюдения без
исключения, а сертификаты соответствия
должны быть обязательными только для
определенных видов продукции. Примером
государственного стандарта может служить
ГОСТ Р 12.1.052-97 "Паспорт безопасности
вещества (материала)", требования которого
являются обязательными. Однако можно
назвать массу примеров, когда в
хозяйственный оборот и в биологический
цикл вводятся новые вещества (материалы), не
имеющие такого паспорта, но иногда
включаемые в различные технические условия
(ТУ), регламенты, перечни, утверждаемые
различными ведомствами. К примеру, в
нефтедобыче применяются около 20%
химических веществ, не имеющих
утвержденных предельно допустимых
концентраций (ПДК) или иных нормативов
влияния на окружающую среду.
То есть в
России существуют проблемы игнорирования
требований обязательных стандартов и
ведомственная разобщенность в
государственном контроле за их
реализацией.
Основным контролирующим
органом в сфере стандартизации и
сертификации является Госстандарт РФ, и
очевидно, что этот орган не справляется с
контролем за соблюдением стандартов
экологической безопасности, а также с
контролем за обязательной сертификацией,
хотя вышеназванные Законы действуют уже 8 -
10 лет. Природоохранные же органы не имеют
практики проведения совместных с
Госстандартом проверок и использования
составов правонарушений, указанных в
стандартах. Возможно, в какой-то части
проблему контроля поможет решить
утвержденный Постановлением Госстандарта
РФ от 23 сентября 2002 г. N 91 "Порядок проведения
Госстандартом РФ государственного
контроля и надзора", но и этот нормативный
акт не содержит обязанности совместных с
иными органами проверок. Кроме того, в
противоречие со ст. 26.2 КоАП РФ указанный
Порядок предусматривает лишь составление
акта проверки, а не протокола о
правонарушении, что станет проблемой
применения указанного нормативного
акта.
Обширную практику
правоприменения имеет ФЗ "О защите прав
потребителей". Этот Закон доказал свою
действенность, и отчасти поэтому он не
отменяется ФЗ "О техническом
регулировании". Помимо этого, последний
Закон имеет более широкий предмет
правового регулирования и придает
стандартам принцип добровольности. Сфера
применения ФЗ "О техническом регулировании"
включает в себя также регулирование
правоотношений в области разработки,
принятия, применения и исполнения
обязательных требований к продукции,
процессам производства, эксплуатации,
хранения, перевозки, реализации и
утилизации. То есть включает в себя не
только весь жизненный цикл продукции
согласно ГОСТ Р ИСО 14041-2000, но и процессы ее
производства. Причем, как и в актах ЕС,
первостепенное значение уделяется
безопасности продукции и процессов
производства.
Обязательные требования
будут регламентироваться Техническими
регламентами (ТР), которые будут
утверждаться федеральными законами в целях
помимо прочего "защиты жизни и здоровья
граждан... охраны окружающей среды, жизни и
здоровья животных и растений..." (ст. 6).
Экспертиза проектов ТР будет
осуществляться экспертными комиссиями по
техническому регулированию с участием
общественных объединений.
Главой 3 ФЗ
предусмотрен порядок стандартизации,
осуществляемой также в целях повышения
уровня экологической безопасности при
соблюдении принципа добровольности
применения стандартов. Но принцип
обязательности государственных стандартов
и иных нормативных актов сохраняется, опять
же, в части защиты жизни и здоровья граждан,
охраны окружающей среды, жизни и здоровья
животных и растений (ст. 46). Проекты
стандартов могут быть разработаны любыми
лицами и представлены разработчиком в
технический комитет по стандартизации,
который обязан выдать соответствующее
заключение.
Механизм соблюдения ТР и
стандартов включает в себя подтверждение
соответствия в формах добровольной
сертификации, декларирования соответствия
и обязательной сертификации. Обязательная
сертификация в соответствии со ст. 25 будет
применяться только в соответствии с
техническими регламентами для
определенных видов продукции и с
получением знака обращения на рынке.
В
ближайшие месяцы в России ожидается некий
бум в создании и регистрации систем
добровольной сертификации, которые будут
создаваться как в компаниях и отраслях
экономики, так и на отдельных предприятиях.
Причем чем быстрее такая система начнет
работу и получит свой знак соответствия,
тем быстрее она будет признана в стране и за
ее пределами, тем больше шансов у
производителей продукции, получивших знак
соответствия, избежать банкротства или
поглощения зарубежными конкурентами после
вступления России в ВТО.
Естественно,
имеет место быть и создание систем
экологической сертификации, начало
которого было положено созданием Системы
сертификации ГОСТ Р, в основном копирующей
соответствующие международные системы
стандартов, включая ISO. Попытки создания
таких систем предпринимались и ранее. К их
числу можно отнести Соглашение "О
взаимодействии Минприроды РФ и
Госстандарта РФ в работе по стандартизации,
метрологии и сертификации в области
регулирования использования природных
ресурсов, охране окружающей среды и
экологической безопасности продукции и
технологических процессов" 1993 года,
Постановление Правительства РФ N 223 от 21
марта 1994 года "О сертификации безопасности
промышленных и опытно-экспериментальных
объектов, предприятий и организаций
оборонных отраслей промышленности,
использующих экологически вредные и
взрывоопасные технологии", которым
предусматривалось создание системы
экологической сертификации. Однако в
дальнейшем обозначились серьезные
ведомственные интересы, законодательство
стало развиваться почти автономно по
разным направлениям (предупреждение
чрезвычайных ситуаций, стандартизация,
экологическая безопасность), и каждое из
ведомств стремилось закрепить в
законодательстве за собой максимум функций
и полномочий.
Здесь можно отметить
попытку Госкомэкологии РФ ввести
обязательную экологическую сертификацию в
Основных положениях Федеральной системы
обязательной экологической сертификации,
утвержденных 28 декабря 1997 года. К сожалению,
этот документ так и не прошел регистрацию в
Министерстве юстиции РФ и не имеет
юридической силы. Государственный комитет
по охране окружающей среды РФ сделал
попытку внедрения аудита в природоохранную
практику, и Приказом его председателя
Данилова-Данильяна В.И. N 436 от 16 июля 1998 года
"О проведении практических работ по
введению экологического аудирования в
Российской Федерации" создана комиссия по
аттестации экоаудиторов и утвержден
Временный порядок этой аттестации.
Организационно-техническое обеспечение
этого процесса возложено на центр
"Экобезопасность", который немедленно начал
обучение и аттестацию аудиторов. Увы, и этот
приказ не был зарегистрирован
Министерством юстиции РФ и остался лишь
документом внутреннего использования
комитета и не может быть распространен на
сторонних юридических и физических лиц.
Заметный вклад в практику внедрения
экостандартизации внес ВНИИприроды,
разработавший и зарегистрировавший
Систему обязательной сертификации по
экологическим требованиям (Постановление
Госстандарта России N 66-А от 1 октября 1996
года), которая предусматривала
обязательную и добровольную экологическую
сертификацию систем управления охраной
окружающей среды, технологических этапов
производства, использования отходов. На 2002
год в Системе аккредитовано 16 органов по
сертификации и 10 испытательных
лабораторий.
Еще один пример прорыва в
этой проблеме - Система обязательной
сертификации по экологическим требованиям
N РОСС RU 0001.01.ЭТОО (совместный Приказ
Госкомэкологии РФ и Миноборонпрома России
от 25 февраля 1997 года N 7186 и соответственно
Правила проведения сертификации
предприятий (производств) НД-10.21.1-2000). В
соответствии с Постановлением
Правительства РФ от 27 марта 1998 года N 358
Министерство экономики РФ и Госкомэкологии
РФ 19 ноября 1998 года утвердили "Решение о
выдаче документа, подтверждающего
экологическую безопасность деятельности
организаций по производству вооружения,
военной техники и боеприпасов". ООО "Центр
экологических проблем" - головная
организация в отрасли по данному
направлению - имеет аттестат аккредитации
МПР РФ от 24 августа 2000 г. и провело в 2001 году
сертификацию 10 оборонных предприятий.
Однако широкое распространение и эта
Система сертификации не получила ввиду
отсутствия регистрации регламентирующих
ее действия актов в Министерстве юстиции РФ
и несогласованности федерального
законодательства.
Тем не менее ФЗ "О
техническом регулировании" дает
возможность повсеместного внедрения
добровольной экологической сертификации
систем управления охраной окружающей среды
на предприятиях и в производственных
отраслях, что позволит документально
подтверждать наличие и эффективность
действия отлаженной системы экологической
безопасности, сбережения природных и
энергетических ресурсов, применения
наилучших существующих технологий,
выполнения действующих нормативных
требований и реализации программы по
снижению загрязнения окружающей среды.
Сертификат соответствия стандартов ИСО-14000
является юридическим документом, который
можно использовать в целях развития
производства, повышения
конкурентоспособности продукции,
получения положительного имиджа фирмы на
международном рынке и т.д.
В настоящее
время ряд министерств и ведомств уже
создают собственные отраслевые системы
добровольной экологической сертификации и
готовятся к введению в действие ФЗ "О
техническом регулировании".
Торгово-промышленная палата РФ 24 апреля 2003
года провела "круглый стол" по данной
проблеме. Госстандарт РФ и его
территориальные органы приступили к
реализации цикла семинаров с
производителями продукции по подготовке
вступления России в ВТО и реализации
требований нового Закона. К сожалению,
Положение об обязательной экологической
сертификации, которое МПР РФ должно было
представить на утверждение в Правительство
РФ в 2002 году, увязло в ведомственных
разногласиях.
Тем не менее действующая
правовая база уже сейчас позволяет
создавать системы добровольной
экосертификации, проводить таковую,
применять фирменные знаки соответствия
стандартам ИСО-14000 по аналогии с "Зеленой
печатью" в США. Экологическая сертификация,
основывающаяся на заключениях
экологического аудита, уже в ближайшее
время станет одним из мощных экономических
механизмов охраны окружающей среды и
оздоровления экологической ситуации в
России.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
ЗАКОН РФ от 07.02.1992 N 2300-1
"О ЗАЩИТЕ ПРАВ
ПОТРЕБИТЕЛЕЙ"
ЗАКОН РФ от 10.06.1993 N 5151-1
"О СЕРТИФИКАЦИИ ПРОДУКЦИИ И УСЛУГ"
ЗАКОН
РФ от 10.06.1993 N 5154-1
"О
СТАНДАРТИЗАЦИИ"
"КОДЕКС РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ
ПРАВОНАРУШЕНИЯХ"
от 30.12.2001 N 195-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 20.12.2001)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
от 10.01.2002 N 7-ФЗ
"ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ
СРЕДЫ"
(принят ГД ФС РФ
20.12.2001)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 27.12.2002 N
184-ФЗ
"О ТЕХНИЧЕСКОМ РЕГУЛИРОВАНИИ"
(принят ГД ФС РФ 15.12.2002)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
Правительства РФ от 21.03.1994 N 223
"О
СЕРТИФИКАЦИИ БЕЗОПАСНОСТИ
ПРОМЫШЛЕННЫХ И
ОПЫТНО-ЭКСПЕРИМЕНТАЛЬНЫХ ОБЪЕКТОВ
ПРЕДПРИЯТИЙ И ОРГАНИЗАЦИЙ
ОБОРОННЫХ
ОТРАСЛЕЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ, ИСПОЛЬЗУЮЩИХ
ЭКОЛОГИЧЕСКИ
ВРЕДНЫЕ И ВЗРЫВООПАСНЫЕ
ТЕХНОЛОГИИ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства
РФ от 27.03.1998 N 358
"ОБ УТВЕРЖДЕНИИ
ПОЛОЖЕНИЯ О ЛИЦЕНЗИРОВАНИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ПО
РАЗРАБОТКЕ, ПРОИЗВОДСТВУ И
УТИЛИЗАЦИИ ВООРУЖЕНИЯ, ВОЕННОЙ ТЕХНИКИ
И БОЕПРИПАСОВ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
Госстандарта РФ от 01.10.1996 N 66-А
"О
РЕГИСТРАЦИИ СИСТЕМЫ СЕРТИФИКАЦИИ"
ПРИКАЗ
Госкомэкологии РФ N 71, Миноборонпрома РФ N
86
от 25.02.1997
"О СИСТЕМЕ СЕРТИФИКАЦИИ
ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ПРЕДПРИЯТИЙ
ОБОРОННЫХ ОТРАСЛЕЙ
ПРОМЫШЛЕННОСТИ"
ПРИКАЗ Госкомэкологии РФ
от 16.07.1998 N 436
"О ПРОВЕДЕНИИ
ПРАКТИЧЕСКИХ РАБОТ ПО ВВЕДЕНИЮ
ЭКОЛОГИЧЕСКОГО
АУДИРОВАНИЯ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(вместе с
"ВРЕМЕННЫМ ПОРЯДКОМ АТТЕСТАЦИИ
ЭКОЛОГИЧЕСКИХ АУДИТОРОВ")
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
Госстандарта РФ от 23.09.2002 N 91
"ОБ
УТВЕРЖДЕНИИ ПРАВИЛ ПО СТАНДАРТИЗАЦИИ"
(вместе с "ПРАВИЛАМИ ПО СТАНДАРТИЗАЦИИ
"ПОРЯДОК ПРОВЕДЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫМ
КОМИТЕТОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО
СТАНДАРТИЗАЦИИ И
МЕТРОЛОГИИ
ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА)")
Юрист, N 7, 2003
