Правовые проблемы института таможенных брокеров

К.А. КОРНЯКОВ, А.В. МАМЧЕНКО
К.А. Корняков, главный научный сотрудник научно-исследовательского центра Российской таможенной академии, кандидат экономических наук, академик Академии проблем качества РФ.
А.В. Мамченко, старший таможенный инспектор Управления валютного контроля ГТК России.
Сейчас, когда преобразуются законодательная база внешнеэкономической деятельности (ВЭД) и сопряженные с ней гражданско-правовые и административные отношения, когда возрастает объем товаропотоков и обостряется конкуренция на международном рынке, участники ВЭД поставлены в сложные условия. Ситуация усугубляется тем, что резиденты Российской Федерации выступают в качестве субъектов ВЭД сравнительно недавно и зачастую не обладают необходимыми знаниями и навыками в области таможенного дела. Большинство участников внешнеэкономической деятельности обращаются к услугам организаций, которые обладают специальными знаниями в таможенном законодательстве, что позволяет избежать значительных материальных и временных потерь, порождаемых задержкой таможенного оформления товаров. Поэтому жизненно необходимы: формирование цивилизованного рынка таможенных услуг по оформлению товаров и транспортных средств (которым располагают ведущие страны с рыночной экономикой); развитие посреднических структур, способных взять на себя профессиональное решение вопросов, касающихся соблюдения таможенных процедур; совершенствование правовой базы, регламентирующей их деятельность.
Наличие профессионально ориентированной лицензированной посреднической организации не только способствует активизации внешнеэкономической деятельности и значительно облегчает положение ее субъектов, но и служит необходимым условием внедрения в практику передовых форм таможенного оформления и контроля товаров и транспортных средств, повышает гарантии поступления таможенных платежей в федеральный бюджет, препятствует злоупотреблениям своими служебными обязанностями отдельных должностных лиц.
Формирование института таможенных брокеров направлено исключительно на предотвращение возможных потерь федерального бюджета в результате неквалифицированных и неправомерных действий участников ВЭД, на становление и регулирование цивилизованного рынка таможенных услуг.
Для участников ВЭД таможенный брокер выступает в роли своего рода "страховой компании", защищающей их от рисков, связанных с исполнением обязательств перед таможенными органами. Появляется и такой весомый плюс - расширенный спектр дополнительных услуг адвоката, консультанта, финансового менеджера, юриста и т.п.
Датой начала формирования в России рынка таможенных услуг по декларированию внешнеторговых грузов считают 15 ноября 1991 г., когда Президент РФ издал Указ N 213 "О либерализации внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР". Этот Указ открыл дорогу за рубеж любому российскому предприятию (организации), предпринимателю, пожелавшему самостоятельно заниматься ВЭД. В связи с этим коренным образом изменилась и система государственного таможенного контроля: грузовая таможенная декларация (ГТД) стала тем документом, на основании которого с начала 1990-х гг. обрабатываются и формируются данные государственной статистики внешней торговли и производится расчет торгового баланса России.
Именно тогда появилась потребность в специалистах-декларантах внешнеторговых грузов. Сотрудники Всесоюзного внешнеторгового объединения "Внештерминал-комплекс" и некоторых других крупных организаций, уполномоченных осуществлять операции по оформлению ГТД, стали оказывать посреднические услуги новым предпринимательским структурам.
Сегодня в качестве таких посреднических структур выступает множество коммерческих организаций, действующих на основе учредительных документов и лицензий, выдаваемых таможенными органами, хотя законом конкретно определен лишь один институт таможенного дела, осуществляющий посредническую деятельность, - институт таможенных брокеров.
Несмотря на то что этот институт был учрежден еще в 1993 г., процесс его становления и развития с принятием Таможенного кодекса РФ характеризовался рядом правовых и организационных проблем, приведших к тому, что окончательное устранение иных форм посреднической деятельности в области таможенного дела произошло лишь в 1999 г.
До 1999 г. в качестве посредника, осуществляющего операции по таможенному оформлению товаров и транспортных средств, могла выступать российская организация, признанная таможенными органами декларантом на основе договора в соответствии с порядком, установленным Приказом ГУГТК при Совете Министров СССР от 18 августа 1989 г. N 137 "О правовом регулировании пропуска и декларирования товаров и имущества, перемещаемых через государственную границу СССР".
За первые три года (1989 - 1991) было выдано 62 свидетельства на право посреднического декларирования внешнеторговых грузов. В тот период в каждой таможне действовало в среднем не более пяти фирм-декларантов. Последующее установление таможенных границ с государствами Балтии и СНГ дало новый импульс развитию предпринимательских структур в таможенной области. В результате с 1992 до середины 1994 гг. ГТК России было выдано уже 445 свидетельств.
В дальнейшем рынок таможенных услуг заполнялся стремительно - в течение полутора лет (с середины 1994-го до конца 1995-го) в среднем выдавалось по 102 свидетельства в квартал. Пик пришелся на II квартал 1995 г., когда за три календарных месяца было выдано 119 свидетельств.
В 1996 г., когда на рынке действовало более 1200 фирм-декларантов, ГТК России ввел ограничения на выдачу свидетельств, что в условиях ужесточения требований к достоверности декларирования внешнеторговых грузов и полноте поступлений в бюджет таможенных платежей было совершенно оправданно.
Сравнительный анализ количества оформленных деклараций в названный период показал, что на одну фирму, получившую в 1992 г. свидетельство декларанта, в среднем приходилось 753 оформленных ГТД, тогда как на фирму, получившую свидетельство в 1995 г., - только 302. Представляют интерес результаты деятельности в 1996 г. всех российских фирм-декларантов, которые по объему указанных услуг (оформленных ГТД) распределялись следующим образом:
12 фирм (менее 1%) - по 5000 и более;
122 фирмы (10%) - от 1000 до 5000;
463 фирмы (38%) - от 100 до 1000;
437 фирм (36%) - от 10 до 100;
93 фирмы (15%) - менее 10.
Приведенные данные позволяют сделать такой вывод: количество фирм-декларантов, получивших свидетельства в период с середины 1994 г. до конца 1995 г., составили к 1997 г. 51,3% общего числа зарегистрированных декларантов и оформили в 1996 г. всего 16,2% массива ГТД. Но если такое же количество фирм оформило в 1996 г. всего от 1 до 100 деклараций, то можно усомниться в эффективности их работы: либо это фирмы, для которых декларирование не являлось основным видом деятельности и, следовательно, не окупалось, а дотировалось за счет других видов деятельности, либо эти фирмы создавались для таможенного оформления единичных сделок и потому недобросовестно исполняли обязанности декларантов.
Назрела необходимость качественного изменения рынка посреднических услуг. Институт декларантов на основе договора выполнил свою "переходную" миссию: система посреднических услуг по таможенному оформлению оказалась вполне развита для того, чтобы с учетом накопленного опыта завершить процесс формирования нормативной базы и предпринять активные шаги по организации деятельности института таможенных брокеров, присущего любому экономически развитому государству. Черты такого института уже просматривались в работе многих декларантов, осуществлявших свою деятельность на основе договора: была создана развитая инфраструктура, имелись квалифицированные специалисты, наработаны прочные связи с постоянными клиентами, была сформирована и вела активную деятельность Национальная ассоциация таможенных брокеров (поверенных), способная объединить брокеров и координировать их деятельность в масштабах всей страны.
Правовой основой изменения рынка посреднических услуг стало Постановление Правительства РФ от 17 июля 1996 г. N 873 "Об утверждении Положения о таможенном брокере". Однако формирование нового института не одномоментное действие и связано с проблемами правового, организационного и функционального характера. В переходный период главной задачей стало обеспечение преемственности сменяющихся институтов, чтобы избежать вакуума из-за несоответствия темпов исчезновения старых форм появлению новых.
Учитывая важность создания института таможенных брокеров и необходимость ускорения этого процесса в условиях "переходного" этапа, ГТК России выпустил телекс от 29 декабря 1998 г. N Т-30050, в соответствии с которым организациям, получившим свидетельство на осуществление деятельности в качестве декларанта на основе договора и подавшим заявления о выдаче лицензии на осуществление деятельности в качестве таможенного брокера согласно порядку, установленному Приказом ГТК от 15 июня 1998 г. N 392 "Об утверждении порядка лицензирования и контроля за деятельностью таможенных брокеров со стороны таможенных органов", разрешалось выступать в качестве декларантов товаров и транспортных средств до принятия решения по заявлениям этих организаций. При этом согласно письму ГТК России от 26 февраля 1999 г. N 01-15/7033 "О деятельности таможенных брокеров" действие телекса распространялось только на те организации, которые подали документы до указанного срока. У подавших заявления и документы после 1 января 1999 г. право выступать в качестве декларантов товаров и транспортных средств могло быть исключительно при наличии лицензии на осуществление деятельности в качестве таможенного брокера. Необходимо отметить, что продление указанных сроков действия свидетельств декларантов на основе договора, установленных Приказом ГТК России от 2 сентября 1998 г. N 600, при помощи телекса являлось юридически ничтожным, так как положения нормативного акта могут изменяться или отменяться либо равнозначным нормативным актом, либо актом, обладающим большей юридической силой. По существу, деятельность декларантов на основе договора после 1 января 1999 г. явилась неправомерной, так как она была запрещена п. 3 Приказа ГТК России от 2 сентября 1998 г. "О мерах по введению в действие института таможенных брокеров".
Все это привело к тому, что процесс формирования института таможенных брокеров осложнялся деятельностью организаций, осуществлявших функции таможенных брокеров без получения соответствующей лицензии. Это стало объективной стороной правонарушения, предусмотренного ст. 286 Таможенного кодекса РФ, подрывало конкурентоспособность таможенных брокеров, вынуждало их действовать недобросовестно, порождало тенденцию к оттоку в "теневую" сферу деятельности. В целях пресечения незаконного осуществления деятельности организаций в качестве таможенных брокеров без получения лицензии, а также оказания содействия таможенным брокерам в реализации ими своих прав и исполнении своих обязанностей распоряжением ГТК России от 11 июня 1999 г. N 01-14/695 "О работе с таможенными брокерами" с 15 июля 1999 г. отменялось действие упомянутого телекса ГТК от 29 декабря 1998 г. N Т-30050.
Тем временем были разработаны правовая и организационная основы функционирования нового института: 28 марта 1997 г. подписано Соглашение о сотрудничестве между ГТК России и Национальной ассоциацией таможенных брокеров; разработано Положение о специалисте по таможенному оформлению; утвержден Порядок лицензирования и осуществления контроля за деятельностью таможенного брокера со стороны таможенных органов; сформирована Центральная комиссия по аттестации специалистов по таможенному оформлению Государственного таможенного комитета Российской Федерации (ЦКАСТО ГТК России); ГТК России совместно с Национальной ассоциацией таможенных брокеров разработаны методики предварительного тестирования и оценки финансового качества таможенного брокера и владельца таможенного склада; разработаны Методические указания таможенным органам при рассмотрении заявлений и принятии решения о выдаче организации лицензии на осуществление деятельности в качестве таможенного брокера.
Казалось бы, после этого институт таможенных брокеров должен был выйти на качественно новый уровень. Однако в распоряжении ГТК России от 17 августа 1999 г. N 01-14/994 "Об упорядочении работы таможенного органа с декларантами товаров и транспортных средств" отмечалось, что продолжается деятельность организаций, осуществляющих функции таможенных брокеров без получения соответствующей лицензии. Последовали строгие указания ГТК с целью окончательно установить, что коммерческая деятельность по оказанию услуг по таможенному оформлению может осуществляться только таможенными брокерами. Однако внимательный анализ текста Приказа N 665 от 1 октября 1999 г. показывает, что установленными им правилами эта цель не могла быть достигнута:
"1. Установить, что организации, имеющие свидетельства таможенных органов РФ или бывшего СССР о признании в качестве декларанта, и их работники неправомочны осуществлять декларирование товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу РФ, а также совершать иные операции по таможенному оформлению в качестве декларанта на основе договора.
2. Таможенным органам в соответствии со статьей 181 Таможенного кодекса РФ запретить лицам, не являющимся таможенными брокерами, и их работникам осуществлять коммерческую деятельность, связанную с оказанием услуг по проведению операций по основному таможенному оформлению в зонах таможенного контроля".
Получается, что декларантам на основе договора запрещается любая посредническая деятельность по таможенному оформлению (п. 1), а иным организациям, не являющимся таможенными брокерами, запрещается только посредническая деятельность, связанная с оказанием услуг в проведении операций по основному таможенному оформлению (а следовательно, разрешены предварительные операции) (п. 2). Налицо несовершенство юридической техники.
Таким образом, описанные шаги ГТК России, целесообразные по своей сути, но юридически несовершенные по форме, привели к необоснованному затягиванию процесса институционализации новых форм посредничества в области таможенного дела. В то же время, поскольку есть необходимость в посреднических услугах (к примеру, иностранное лицо, перемещающее товары и транспортные средства, вынуждено обращаться к помощи посредников, так как в соответствии со ст. 172 Таможенного кодекса РФ декларантом может быть только российское лицо), некоторые функции, присущие институту таможенных брокеров, осуществляют иные коммерческие структуры, статус которых не определен таможенным законодательством. Правоотношения между такими структурами (неброкерскими посредниками) с лицами, перемещающими товары, формируются, как правило, на основе письменных или устных заявок, например, на декларирование товаров. При этом игнорируются такие правовые формы реализации представительских отношений,

Комментарии к законам »