О переходе права пользования участками недр
и инвестиционные учреждения требуют от
пользователя недр достаточно твердых
гарантий возврата вложенных средств на
стадиях поиска и разведки, с тем чтобы
компенсировать вложенные средства и
получить прибыль в случае открытия
месторождения полезных ископаемых на
стадии его разработки. А как показывает
практика, единственной такой гарантией у
недропользователя может быть только
лицензия, которая, согласно статье 11 Закона
Российской Федерации "О недрах", является
документом, удостоверяющим право ее
владельца на пользование участком недр.
Таким образом, в этом случае кредитная
организация, являясь учредителем и
фактически одним из владельцев лицензии на
пользование недрами, сводит риски,
связанные с размещением своих средств, к
минимуму.
В связи с этим достаточно
нормы, чтобы новое юридическое лицо
удовлетворяло требованиям статей 9 и 14
Закона Российской Федерации "О недрах", а
также пункта 11.4 Положения "О порядке
лицензирования пользования недрами",
утвержденного Постановлением Верховного
Совета Российской Федерации N 3314-1 от 15 июля
1992 года.
Следует отметить, что наиболее
важными элементами этих требований
являются наличие доказательств того, что
пользователь обладает или будет обладать
квалифицированными специалистами,
необходимыми финансовыми и техническими
средствами для эффективного и безопасного
проведения работ, а также наличие
разрешений (лицензий) на осуществление
соответствующих видов деятельности либо
должны быть заключены договоры с
организациями, имеющими право на
осуществление видов деятельности,
связанных с пользованием недрами.
Следовательно, учет отмеченных замечаний
позволит в полной мере использовать
положительные качества норм, указанных в
пунктах 2 и 4 статьи 10.1 Закона Российской
Федерации "О недрах".
В то же время
сдерживающим фактором, связанным с
получением права пользования недрами
пользователем недр, который не в состоянии
проводить горные работы, является перечень
случаев отказа в приеме заявки на получение
права пользования недрами без проведения
конкурса или аукциона.
Такой перечень
установлен в статье 14 Закона "О недрах", в
соответствии с которой отказ в приеме
заявки на участие в конкурсе или аукционе
либо заявки на получение права пользования
недрами без проведения конкурса или
аукциона может последовать в следующих
случаях:
1) заявка на предоставление
лицензии подана с нарушением установленных
требований, в том числе если ее содержание
не соответствует объявленным условиям
конкурса или аукциона;
2) заявитель
умышленно представил о себе неверные
сведения;
3) заявитель не представил и не
может представить доказательств того, что
обладает или будет обладать
квалифицированными специалистами,
необходимыми финансовыми и техническими
средствами для эффективного и безопасного
проведения работ;
4) если в случае
предоставления права пользования недрами
данному заявителю не будут соблюдены
антимонопольные требования.
Следующая
норма статьи 17.1, указывающая на передачу
права пользования участками недр в случае
приобретения субъектом
предпринимательской деятельности в
порядке, предусмотренном Федеральным
законом "О несостоятельности (банкротстве)",
имущества (имущественного комплекса)
предприятия-банкрота (пользователя недр),
практически неприменима.
Данное
утверждение базируется на том, что
приобретатель такого имущественного
комплекса должен, во-первых, отвечать
упомянутым квалификационным требованиям,
предъявляемым недропользователю
законодательством о недрах Российской
Федерации.
Во-вторых, толкование статьи
17.1 дает возможность предполагать, что
прежний пользователь недр, по-видимому,
может и не передать лицензии. Это связано с
тем, что часть первая статьи 17.1, перечисляя
случаи перехода права пользования
участками недр, содержит прежде всего нормы
диспозитивного характера. Следовательно,
передача права пользования участками недр
является правом прежнего пользователя
недр, а не его обязанностью.
Итак, анализ
некоторых норм статьи 17.1 Закона Российской
Федерации "О недрах", регулирующих
отношения по переходу права пользования
недрами и переоформление лицензий на
пользование участками недр, позволяет
сделать следующие выводы.
Применение
ряда норм этой статьи может позволить
пользователю недр избежать проведения, как
правило, дорогостоящих мероприятий по
охране недр и окружающей природной среды, а
именно не выполнять установленных
законодательством о недрах и об охране
окружающей среды обязательств.
Другая
норма статьи 17.1 Закона Российской
Федерации "О недрах" позволяет фактически
бесконтрольно передавать право
пользования участками недр.
Норма
статьи 17.1, указывающая на передачу права
пользования участками недр в случае
приобретения субъектом
предпринимательской деятельности, в
порядке, предусмотренном Федеральным
законом "О несостоятельности (банкротстве)",
имущества (имущественного комплекса)
предприятия-банкрота (пользователя недр),
неприменима.
Однако нередко
пользователь недр использует саму
процедуру банкротства в целях ухода от
платежей, связанных с пользованием недрами,
а также вложения средств в природоохранные
мероприятия.
Следует отметить, что в
статью 17.1 постоянно вносились поправки,
цель которых - предусмотреть все возможные
ситуации перехода права пользования
участками недр и переоформления лицензии
на пользование недрами. Однако практика
применения норм этой статьи показала, что
количество таких ситуаций, по мере
увеличения лицензируемых участков недр,
постоянно увеличивается. Следовательно,
предусмотренная частью второй статьи 15
Закона Российской Федерации "О недрах"
задача государственной системы
лицензирования на практике не
выполняется.
Следует напомнить, что в
соответствии с этой статьей задачей
государственной системы лицензирования
является обеспечение:
1) практической
реализации государственных программ
развития добывающей промышленности и
минерально-сырьевой базы, защиты интересов
национальной безопасности Российской
Федерации;
2) социальных, экономических,
экологических и других интересов
населения, проживающего на данной
территории, и всех граждан Российской
Федерации;
3) равных возможностей всех
юридических лиц и граждан в получении
лицензий;
4) развития рыночных
отношений, проведения антимонопольной
политики в сфере пользования недрами;
5)
необходимых гарантий владельцам лицензий
(в том числе иностранным) и защиты их права
пользования недрами.
При этом без
обоснований не дозволено (фактически
запрещено) производить переоформление
лицензии даже в тех случаях, когда это
выгодно не только субъекту
предпринимательской деятельности, но и
государству как собственнику недр. То есть
государство лишается возможности получать
доходы в виде налогов и рентных платежей от
своей собственности, а также ее
рационального и комплексного
использования, включая природоохранные
мероприятия.
Следовательно, необходимо
изменить тип правового регулирования
перехода права пользования недрами. То есть
разрешительный тип правового
регулирования, при котором субъекты
предпринимательской деятельности -
пользователи недр вправе осуществлять
только те действия, которые разрешены,
следует заменить на общедозволительное
правовое регулирование. Как известно, при
общедозволительном правовом регулировании
лицо вправе совершать любые действия, за
исключением тех, в отношении которых
законодательством установлен запрет.
А
именно в этих нормах необходимо
устанавливать не перечень случаев перехода
права пользования недрами и переоформления
лицензии, а перечень требований к субъектам
предпринимательской деятельности, которым
возможна переуступка такого права.
Законодательно установленный перечень
таких требований позволит допустить к
пользованию участками недр только те
субъекты предпринимательской
деятельности, возможности которых будут
способствовать рациональному и
комплексному использованию таких
участков.
При этом очевидно, что порядок
и условия перехода права пользования
недрами и переоформление лицензии должны
оставаться в рамках административной
юрисдикции.
По мнению автора,
законодательство о недрах должно
устанавливать следующие условия,
соблюдение которых в совокупности позволит
передать право пользования участками недр
другому субъекту предпринимательской
деятельности:
- субъект
предпринимательской деятельности
образован в соответствии с
законодательством Российской Федерации;
- субъект предпринимательской
деятельности представил доказательства
того, что обладает или будет обладать
квалифицированными специалистами,
необходимыми финансовыми и техническими
средствами для эффективного и безопасного
проведения работ;
- у него имеются
необходимые разрешения (лицензии) на
осуществление видов деятельности,
связанных с пользованием недрами, или
заключены договоры с организациями,
имеющими право на осуществление видов
деятельности, связанных с пользованием
недрами. Ответственность за нарушение
условий пользования недрами при этом
возлагается на владельца лицензии на
пользование недрами.
Кроме этого,
должны быть гарантии обеспечения
обязательств, установленных частью второй
статьи 22 и статьей 23 Закона Российской
Федерации "О недрах". А именно в
законодательстве о недрах необходимо
предусмотреть комплекс норм, имеющих
побудительное значение для пользователя
недр, с целью накопления финансовых
средств, необходимых для осуществления
работ по консервации и ликвидации горных
выработок и всех видов скважин, по
демонтажу оборудования и иных сооружений
(платформ, металлоконструкций, объектов
обустройства и др.), связанных с
пользованием недрами, а также для
рекультивации территорий, использованных
при проведении работ.
Круг случаев
перехода права пользования недрами
значительно расширится, но при этом условия
пользования участками недр, установленные
в лицензии, могут быть пересмотрены в
случае взаимного согласия органов,
предоставивших право пользования недрами,
и недропользователя. Следовательно, не
только права, но и обязанности переходят к
другому пользователю недр. Для государства
при этом не имеет значения "личность"
пользователя недр. Для государства как
собственника имеют значение, во-первых,
получение средств в бюджеты различных
уровней от использования своей
собственности; во-вторых, сохранение
экологической системы, в том числе и
геосреды, вследствие рационального
комплексного использования и охраны недр
на основании соблюдения условий
пользования недрами.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ
АКТЫ
ЗАКОН РФ от 21.02.1992 N 2395-1
"О
НЕДРАХ"
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 02.01.2000 N
20-ФЗ
"О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ
В ЗАКОН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "О
НЕДРАХ"
(принят ГД ФС РФ
01.12.1999)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 26.10.2002 N
127-ФЗ
"О НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТИ
(БАНКРОТСТВЕ)"
(принят ГД ФС РФ
27.09.2002)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ВС РФ от 15.07.1992 N
3314-1
"О ПОРЯДКЕ ВВЕДЕНИЯ В ДЕЙСТВИЕ
ПОЛОЖЕНИЯ О ПОРЯДКЕ ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ
ПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ"
ПРИКАЗ Роскомнедра
от 18.05.1995 N 65
<ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ИНСТРУКЦИИ
"О ПОРЯДКЕ ПЕРЕОФОРМЛЕНИЯ ЛИЦЕНЗИЙ НА
ПОЛЬЗОВАНИЕ НЕДРАМИ">
ПРИКАЗ МПР РФ от
10.04.2000 N 93
"ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ИНСТРУКЦИИ О
ПОРЯДКЕ УСТАНОВЛЕНИЯ ФАКТА ОТКРЫТИЯ
МЕСТОРОЖДЕНИЯ ПОЛЕЗНЫХ ИСКОПАЕМЫХ"
Экологическое право, N 3, 2003
