Об изменениях в законодательстве по вопросам лицензирования в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности
газовых сетей, деятельности по проведению
экспертизы промышленной безопасности и
др.
6. Отменено Положение о
лицензировании деятельности по проведению
авиалесоохранных работ, утвержденное
Постановлением Правительства РФ от 7 июня
1995 г. N 566.
7. Отменено Положение о
лицензировании отдельных видов
деятельности в области охраны окружающей
среды, утвержденное Постановлением
Правительства РФ от 26 февраля 1996 г. N 168.
Указанным Положением было предусмотрено
лицензирование деятельности по утилизации,
складированию, перемещению, размещению,
захоронению, уничтожению промышленных и
иных отходов, материалов, веществ (кроме
радиоактивных); проведение экологической
паспортизации, сертификации,
экологического аудирования; производство
работ и оказание услуг природоохранного
назначения.
Перечень федеральных
органов исполнительной власти,
осуществляющих лицензирование видов
деятельности, предусмотренных ст. 17
Федерального закона "О лицензировании
отдельных видов деятельности", а также
перечень видов деятельности,
лицензирование которых осуществляется
органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, определен в
Постановлении Правительства РФ от 11
февраля 2002 г. N 135.
Внесенные в
законодательство изменения в ряде случаев
следует признать обоснованными. Например,
лицензирование оказания услуг
природоохранного назначения,
предусмотренное Постановлением
Правительства РФ от 26 февраля 1996 г. N 168,
допускало слишком широкое толкование. В
некоторых субъектах Российской Федерации в
развитие данного Постановления были
приняты нормативные правовые акты об
экологическом лицензировании, включающие
до 40 видов лицензируемых услуг
природоохранного назначения
(консалтинговых, маркетинговых,
научно-исследовательских и т.п.). Многие из
лицензируемых видов деятельности были
неоправданно обставлены многочисленными
административными ограничениями,
препятствующими их развитию и нарушающими
требования о свободе конкуренции.
В то
же время такой вид деятельности в сфере
охраны окружающей среды, как экологический
аудит, который в связи с отменой
вышеназванного Постановления исключен из
числа лицензируемых видов деятельности,
как представляется, должен быть включен в
этот перечень в связи с рядом специфических
особенностей его осуществления.
Экологический аудит определяется
Федеральным законом "Об охране окружающей
среды" как "независимая, комплексная,
документированная оценка соблюдения
субъектом хозяйственной и иной
деятельности требований, в том числе
нормативов и нормативных документов, в
области охраны окружающей среды,
требований международных стандартов и
подготовка рекомендаций по улучшению такой
деятельности".
Характер этой
деятельности предполагает обеспечение
аудитору доступа к конфиденциальной
информации аудируемой организации, в
частности информации об используемых
технологиях, объемах выпускаемой
продукции, затратах на природоохранные
мероприятия и проч. Аудиторские
организации и индивидуальные аудиторы
обязаны обеспечивать сохранность этих
сведений и получаемых при проведении
аудита документов, они не вправе передавать
указанные сведения и документы или их копии
третьим лицам либо разглашать их без
письменного согласия лиц, в отношении
которых осуществлялся аудит. Экологический
аудит в этом смысле мало чем отличается от
финансового аудита. Однако аудит
финансовой деятельности регулируется
специальным Законом от 7 августа 2001 г. N 119-ФЗ
"Об аудиторской деятельности",
устанавливающим требование об
обязательном лицензировании деятельности
аудиторских организаций и индивидуальных
аудиторов (ст. 17).
Лицензирование
аудиторской деятельности предусмотрено и
ст. 17 Федерального закона "О лицензировании
отдельных видов деятельности". Но, как
следует из анализа указанного
законодательства, понятия "аудит",
"аудиторская деятельность" понимаются им в
узком смысле слова, как деятельность
исключительно в сфере финансового аудита, и
не включают иные виды аудита, в том числе
экологический.
Отсутствие
экологического аудита в перечне
лицензируемых видов деятельности во многом
объясняется неопределенностью
предназначения данного инструмента в
рамках самого экологического
законодательства. Федеральный закон "Об
охране окружающей среды", как известно,
содержит правовое определение
экологического аудита (ст. 1), но не дает
представления относительно его места в
общем правовом механизме охраны окружающей
среды. Экологический аудит в этих условиях
остается неким чужеродным элементом,
попытки практического применения которого
наталкиваются на нежелание законодателя
четко определить его место, функции, задачи,
юридические последствия и т.п.
Соответственно, и лицензирование этой
гипотетической, с правовой точки зрения,
деятельности представляется излишним.
Поэтому, прежде чем ставить вопрос о
необходимости включения экологического
аудита в перечень лицензируемых видов
деятельности путем внесения
соответствующих дополнений в Федеральный
закон "О лицензировании отдельных видов
деятельности", необходимо решить
перечисленные проблемы в рамках
экологического законодательства.
Федеральный закон "О лицензировании
отдельных видов деятельности" (ст. 17)
предусматривает только один вид
деятельности, который непосредственно
может быть отнесен к сфере охраны
окружающей среды и обеспечения
экологической безопасности - это обращение
с опасными отходами. Порядок ее
лицензирования установлен Положением о
лицензировании деятельности по обращению с
опасными отходами, утвержденным
Постановлением Правительства РФ от 23 мая 2002
г. N 340 (с изменениями от 03.10.2002 N 731).
Новое
законодательство о лицензировании, хотя и
исключает из сферы своего регулирования
отношения по использованию природных
ресурсов, невольно порождает ряд вопросов,
связанных с лицензированием отдельных
видов природопользования. Собственно, эти
вопросы существовали и до принятия
Федерального закона от 8 августа 2001 г., но
были не столь очевидными, поскольку сам
институт лицензирования в тот период был
несколько аморфным. Законодательство
допускало расширительное толкование
многих видов лицензируемой деятельности,
установление их перечня актом
Правительства РФ <*>, регулирование этих
отношений ведомственными нормативными
правовыми актами и т.п.
--------------------------------
<*> Постановление
Правительства РФ от 24 декабря 1994 г. N 1418 "О
лицензировании отдельных видов
деятельности". Отменено Постановлением
Правительства РФ от 11 февраля 2002 г. N 135 "О
лицензировании отдельных видов
деятельности".
Новый Закон о
лицензировании не допускает никаких
отступлений от очерченных им рамок, и, как
представляется, этот подход должен быть
воспринят и иным законодательством,
предусматривающим лицензирование
отдельных видов деятельности, в том числе
по использованию природных ресурсов.
В
связи с этим хотелось бы обратить внимание
на неупорядоченность в правовом
регулировании отдельных видов
деятельности, связанных с использованием
природных ресурсов. К их числу можно
отнести деятельность по использованию
объектов животного мира и, в частности,
водных биологических ресурсов. Данные
отношения регулируются в настоящее время
Федеральными законами от 24 апреля 1995 г. N
52-ФЗ "О животном мире", от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ
"О континентальном шельфе Российской
Федерации", от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ "Об
исключительной экономической зоне
Российской Федерации", а также рядом
подзаконных актов.
При этом
существенным пробелом в правовом
регулировании остается порядок
использования водных биологических
ресурсов, обитающих во внутренних водоемах
(реках, озерах и т.д.) Российской Федерации,
включая порядок лицензирования этой
деятельности. Статья 42 Федерального закона
"О животном мире" отнесла регулирование
данных отношений к предмету специального
закона, принятие которого, как известно,
затянулось на несколько лет.
В связи с
отсутствием подобного федерального закона
порядок использования указанных водных
биоресурсов определяется преимущественно
подзаконными актами (в том числе
ведомственными), многие из которых были
приняты еще в период существования СССР, а
также законами и иными нормативными
правовыми актами субъектов Российской
Федерации.
Например, следует признать
спорным вопрос относительно необходимости
лицензирования деятельности по
организации любительского и спортивного
рыболовства. В свое время этот вид
деятельности был включен в перечень
лицензируемых Постановлением
Правительства РФ от 24 декабря 1994 г. N 1418 "О
лицензировании отдельных видов
деятельности" (ныне не действует). Было
принято Положение о лицензировании
деятельности по организации спортивного и
любительского лова ценных видов рыб, водных
животных и растений, утвержденное
Постановлением Правительства РФ от 26
сентября 1995 г. N 968.
Само любительское и
спортивное рыболовство является
деятельностью граждан по добыче рыбных и
иных водных биологических ресурсов в целях
личного потребления, отдыха и занятий
спортом в соответствии с правилами
рыболовства. Эта деятельность относится к
одному из видов пользования объектами
животного мира и подлежит лицензированию в
тех случаях, когда объектом добычи являются
ценные породы рыб и иных водных животных
<*>.
--------------------------------
<*>
Перечни ценных пород рыб, водных животных и
растений утверждаются Госкомрыболовством
России по отдельным регионам. Приказом
Роскомрыболовства России от 15 июля 1996 г. N 144
были утверждены перечни ценных видов рыб,
водных животных и растений, организация
спортивного и любительского лова которых
подлежит лицензированию на территории ряда
субъектов Российской Федерации. (Например,
на территории Ленинградской области
ценными признаются следующие виды рыб и
водных животных: сиг, хариус, раки, мотыль,
судак, гаммарус, лещ, трубочник, щука, угорь;
на территории города Москвы - плотва, сазан,
карп, раки, судак, лещ, щука, мотыль,
стерлядь, карась, линь, трубочник, сом, язь,
голавль, дафния.)
Однако в
законодательстве речь идет о
лицензировании деятельности по
организации любительского и спортивного
рыболовства, которая осуществляется
юридическими лицами, включая общественные
объединения граждан (общества рыболовов), и
индивидуальными предпринимателями. Эта
деятельность носит комплексный характер и
может включать организацию соревнований по
рыболовному спорту; организацию баз
спортивного и любительского рыболовства с
предоставлением ряда услуг (прокат лодок и
орудий лова, предоставление наживки,
оборудование мест проживания и ночлега,
стоянок автотранспорта); организацию
рыболовного туризма; организацию
любительского и спортивного лова по
разовым разрешениям (лицензиям); зарыбление
водоемов с последующим предоставлением их
для платного любительского рыболовства и
проч.
Большинство из перечисленных
видов деятельности по организации
любительского и спортивного рыболовства не
относится к пользованию животным миром и
соответственно не требует получения
лицензий в соответствии с
законодательством о животном мире.
Федеральный закон "О лицензировании
отдельных видов деятельности" также не
включает их в перечень видов деятельности,
подлежащих лицензированию в соответствии с
этим Законом.
Неясен и механизм
лицензирования любительского и
спортивного лова ценных пород рыб и иных
водных животных. Данный вид лицензирования
осуществляется территориальными
(бассейновыми) органами Госкомрыболовства
России в соответствии с положениями об этих
органах. Однако в настоящее время
отсутствуют нормативные правовые акты,
устанавливающие порядок выдачи разовых
лицензий гражданам на вылов (добычу) ценных
пород рыб при осуществлении ими
любительского и спортивного рыболовства,
не установлены размеры сбора за выдачу
именных разовых лицензий, порядок, сроки
направления и получатели указанных
средств.
Гражданам, осуществляющим
рыбную ловлю в охотничье-рыболовных
хозяйствах, культурных рыбных хозяйствах и
т.п., выдаются путевки (разовые, месячные,
сезонные, годовые), бланки которых являются
документами строгой отчетности <*>.
Путевка предоставляется за плату, которая
является не лицензионным сбором, а оплатой
предоставляемых услуг по организации
рыбной ловли и отдыха, размеры которой
определяются субъектом (юридическим лицом,
индивидуальным предпринимателем) исходя из
произведенных им затрат по организации
рыболовства.
--------------------------------
<*>
Форма бланка утверждена письмом Минфина
России от 14 апреля 1995 г. N 16-00-30-30 "Об
утверждении форм документов строгой
отчетности".
Очевидно, что федеральное
законодательство должно решить ряд
принципиальных вопросов: определить
перечни видов водных биологических
ресурсов, добыча которых подлежит
лицензированию, или делегировать это право
органам государственной власти субъектов
Российской Федерации; установить
предельные размеры, порядок взимания и
направления сборов за выдачу лицензий и
т.д.
В некоторых случаях лицензирование,
предусмотренное Федеральным экологическим
законом, также не является по своему
содержанию лицензированием в сфере
использования природных ресурсов.
Например, в соответствии с Федеральным
законом от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо
охраняемых природных территориях"
лицензированию подлежит деятельность по
обеспечению регулируемого туризма и отдыха
на территориях национальных парков (ст. 17). В
качестве лицензирующего органа выступает
дирекция соответствующего национального
парка.
Лицензии предоставляются в
соответствии с Положением о порядке
предоставления и аннулирования лицензий на
осуществление деятельности по обеспечению
регулируемого туризма и отдыха на
территориях национальных парков <*>.
Владельцам лицензий могут быть переданы в
аренду земельные участки, природные
объекты, здания и сооружения на условиях,
определенных соответствующими договорами,
заключаемыми с дирекциями национальных
парков.
--------------------------------
<*>
Утверждено Постановлением Правительства
РФ от 3 августа 1996 г. N 916 (с изменениями,
внесенными Постановлением Правительства
РФ от 03.10.2002 N 731).
Представляется, что в
рассматриваемом случае речь также идет не о
лицензировании использования отдельных
природных ресурсов, а о лицензировании
предпринимательской деятельности по
организации обслуживания граждан на
территории национального парка. Не совсем
понятно, какие именно экологические цели
могут быть достигнуты путем лицензирования
этого вида деятельности.
ССЫЛКИ НА
ПРАВОВЫЕ АКТЫ
ЗАКОН РСФСР от 19.12.1991 N
2060-1
"ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ ПРИРОДНОЙ
СРЕДЫ"
ЗАКОН РФ от 21.02.1992 N 2395-1
"О
НЕДРАХ"
"ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ПЕРВАЯ)"
от 30.11.1994 N
51-ФЗ
(принят ГД ФС РФ
21.10.1994)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 14.03.1995 N 33-ФЗ
"ОБ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ
ТЕРРИТОРИЯХ"
(принят ГД ФС РФ
15.02.1995)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 24.04.1995 N 52-ФЗ
"О
