Об изменениях в законодательстве по вопросам лицензирования в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности
ПО ВОПРОСАМ ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ
В СФЕРЕ
ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ, ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ
СРЕДЫ
И ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ
БЕЗОПАСНОСТИ
Е.В. НОВИКОВА, Т.В.
ПЕТРОВА
Новикова Е.В., доктор юридических
наук, профессор.
Петрова Т.В., профессор
кафедры экологического и земельного права
юридического факультета МГУ им. М.В.
Ломоносова.
Новые старые проблемы
лицензирования
Суть лицензирования как
одной из форм государственного
регулирования хозяйственной и иной
деятельности заключается в создании
гарантий безопасного и квалифицированного
выполнения отдельных видов работ, оказания
услуг, производства продукции.
Предоставление лицензии следует
рассматривать как подтверждение со стороны
государства наличия у субъекта,
осуществляющего ту или иную деятельность,
соответствующих технических, ресурсных,
организационных, образовательных,
финансовых и других необходимых
возможностей, выполнение им
государственных стандартов, правил,
нормативов и требований по ее безопасному
осуществлению.
Лицензирование в сфере
природопользования, охраны окружающей
среды и обеспечения экологической
безопасности граждан, которое в
эколого-правовой литературе часто для
краткости называют экологическим
лицензированием, стало неотъемлемой частью
и одной из важнейших функций
государственного управления в этих
областях жизни общества. Перечень видов
лицензируемой деятельности, подпадающих
под рассматриваемое понятие, сильно возрос
за последние годы в связи с принятием
законодательных и подзаконных актов,
предусматривающих лицензирование в
качестве непременного элемента
регулирования соответствующих
отношений.
В то же время следует
отметить, что сложилась несколько
противоречивая ситуация с правовым
регулированием лицензирования
деятельности в перечисленных сферах
общественных отношений в связи со
вступлением в действие в 2002 г. Федерального
закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране
окружающей среды" и Федерального закона от 8
августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании
отдельных видов деятельности".
Ранее
действовавший Федеральный закон от 25
сентября 1998 г. N 158-ФЗ "О лицензировании
отдельных видов деятельности" <*>
исключал из сферы своего регулирования
деятельность по охране окружающей среды и
по использованию природных ресурсов (п. 2 ст.
1 Закона). Соответственно, экологическое
лицензирование в период действия этого
Закона осуществлялось в соответствии с
нормами экологического законодательства и
законодательства о природных ресурсах. При
этом в системе правового обеспечения
экологического лицензирования преобладали
подзаконные акты. Например, лицензирование
некоторых видов деятельности в области
охраны окружающей среды (экологический
аудит, оказание услуг природоохранного
назначения и др.) не было предусмотрено
федеральными законами и осуществлялось в
соответствии с Постановлением
Правительства РФ от 26 февраля 1996 г. N 168.
--------------------------------
<*> Отменен
Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ
"О лицензировании отдельных видов
деятельности".
Такой подход входил в
противоречие с нормами Гражданского
кодекса РФ (ст. 49), согласно которым перечень
видов деятельности, которыми юридические
лица могут заниматься только на основании
специального разрешения (лицензии),
определяется законом.
Принятие
Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ
"О лицензировании отдельных видов
деятельности" является попыткой
упорядочения регулирования отношений в
сфере лицензирования и направлено на
устранение необоснованных ограничений на
осуществление деятельности, которая в силу
своей специфики не требует получения
специальных разрешений со стороны
государственных органов, и на существенное
сокращение перечня лицензируемых видов
деятельности.
В период действия
Федерального закона "О лицензировании
отдельных видов деятельности" 1998 г., то есть
до 10 февраля 2002 г., регулирование
экологического лицензирования
осуществлялось нормами экологического
законодательства. Действие этого Закона
вообще не распространялось на деятельность
по охране окружающей среды, а также
связанную с использованием природных
ресурсов.
В отличие от такого подхода
новым Законом 2001 г. непосредственно
охватывается лишь один вид экологического
лицензирования (обращение с опасными
отходами). На лицензирование отдельных,
перечисленных видов деятельности Закон не
распространяется: это использование недр,
лесного фонда, объектов растительного и
животного мира. При этом целая группа
традиционных объектов лицензирования
остается даже без упоминания, причем их
лицензирование прекращается со дня
вступления Закона в силу: это все
использования, выключая осуществление
выбросов и сбросов и т.д. в такие объекты
окружающей среды, как атмосферный воздух,
воды, земли.
Недавно принятый в РФ
Федеральный закон "Об охране окружающей
среды" содержит лишь положение отсылочного
характера о том, что отдельные виды
деятельности в области охраны окружающей
среды подлежат лицензированию; перечень
таких видов деятельности устанавливается
федеральными законами - без какой бы то ни
было конкретизации (ст. 30 Федерального
закона). Таким образом, наряду с пробелами в
регулировании возникает коллизионная
ситуация: как должны соотноситься
противоречащие положения двух базовых
специальных законов, вступающих в силу
почти одновременно, один из которых
прекращает лицензирование, а другой
отсылает к отраслевым актам экологического
законодательства.
С практической точки
более детальный анализ применяемых норм
позволяет прийти к следующему.
В круг
таких федеральных законов, относящихся к
отраслевым актам экологического
законодательства, могут входить:
-
отраслевые законы и кодексы, регулирующие
отношения, возникающие в области охраны и
рационального использования природных
ресурсов (так, согласно п. 5 ст. 2
Федерального закона "Об охране окружающей
среды" отношения, возникающие в области
охраны и рационального использования
природных ресурсов, их сохранения и
восстановления, регулируются земельным,
водным, лесным законодательством,
законодательством о недрах, животном мире,
иным законодательством в области охраны
окружающей среды и природопользования);
- законы и кодексы, регулирующие отношения,
возникающие в области охраны окружающей
среды, в той мере, в какой это необходимо для
обеспечения санитарно-эпидемиологического
благополучия населения, регулируются
законодательством о
санитарно-эпидемиологическом благополучии
населения и законодательством об охране
здоровья, иным направленным на обеспечение
благоприятной для человека окружающей
среды законодательством (п. 6 этой же
статьи);
- а также законы, посвященные
лицензированию. Действие нового
Федерального закона "О лицензировании
отдельных видов деятельности" не
распространяется, как было отмечено, на
такие виды деятельности, как использование
природных ресурсов, в том числе недр,
лесного фонда, объектов растительного и
животного мира. Очевидно, что роль
последнего в данной системе является
приоритетной. Согласно п. 3 ст. 17 этого
Федерального закона введение
лицензирования иных видов деятельности
возможно только путем внесения дополнений
в предусмотренный им перечень видов
деятельности, на осуществление которых
требуются лицензии.
Такой подход в
регулировании порождает ряд вопросов и
сложностей на практике. В частности,
распространяется ли данный Федеральный
закон на использование остальных природных
ресурсов, как, к примеру, атмосферный
воздух, водные объекты, подземные воды и
земли? Очевидно, что ответ должен быть
отрицательным, так как статьей 17 в перечень
видов деятельности, на осуществление
которых требуются лицензии, тем не менее
включена лишь деятельность по обращению с
опасными отходами (заметим, что это лишь
одна из форм использования земель, в случае
размещения на них твердых отходов
производства, охватываемая
лицензированием).
Но при этом не ясно,
означает ли это новый вид лицензирования,
дополняющий существующий порядок
лицензирования деятельности по обращению с
опасными отходами либо заменяющий его?
Ответа на этот вопрос пока нет. Поэтому на
сегодня следует исходить из того, что
существующий порядок лицензирования,
предусмотренный законодательством об
отходах, не меняется, действие
соответствующих лицензий продолжается. До
принятия специального порядка процедура
получения лицензий и продления срока их
действия остается прежней. В самом общем
виде в новом Законе об этом сказано
следующее: "В соответствии с переходными
положениями федеральные законы и иные
нормативные правовые акты, регулирующие
порядок лицензирования отдельных видов
деятельности, за исключением видов
деятельности, предусмотренных пунктом 2
статьи 1 настоящего Федерального закона,
действуют в части, не противоречащей
настоящему Федеральному закону, и подлежат
приведению в соответствие с настоящим
Федеральным законом".
Ситуация с
лицензированием использования тех
объектов, которые остались в результате не
упомянутыми в Законе "О лицензировании...",
оказалась весьма осложненной. Это -
атмосферный воздух, водные объекты,
подземные воды и земли (иные виды
использования земель, кроме размещения на
них отходов производства). Поскольку
Федеральный закон "Об охране окружающей
среды" вывел соответствующие отношения за
сферу своего регулирования (см. ст. 2, п. 5) и
отослал к специальным законам, то, по
логике, существующее регулирование
разрешительной системы в РФ в виде Закона
"Об охране атмосферного воздуха", Водного,
Земельного кодексов и Закона о недрах
сохраняется. Поэтому действие
соответствующих лицензий для
природопользователя продолжается, порядок
получения и продления лицензий не меняется
до принятия нового специального
федерального закона.
Исключение
составляет лицензия на комплексное
природопользование. Остается неясным,
когда действие этой лицензии
прекращается:
- с даты вступления в силу
нового Федерального закона "О
лицензировании отдельных видов
деятельности", то есть после 10 февраля 2002 г.
(согласно переходным положениям (п. 2 ст. 18)
лицензирование видов деятельности, не
указанных в пункте 1 статьи 17 этого
Федерального закона, прекращается со дня
вступления в силу. Кроме того, такой вид
лицензии предусматривался лишь не
действующим ныне Законом "Об охране
окружающей природной среды" 1991 г. и при этом
не упоминается ни одним из отраслевых
законов и кодексов в сфере
природопользования);
- либо в связи с
истечением ее срока, поскольку само по себе
лицензирование деятельности по
использованию природных ресурсов не
отменялось?
На этот вопрос пока ответа
нет, так как в сложившейся ситуации имеет
место пробел в законодательстве, а также
коллизия актов специального
законодательства (о лицензировании и
экологического законодательства),
требующая официального разъяснения в
установленном порядке.
Что касается тех
видов природных ресурсов, использование
которых исключено из сферы регулирования
согласно перечню пункта 2 ст. 1
рассматриваемого Закона (это недра, лесной
фонд, объекты растительного и животного
мира), то какого-либо изменения в
лицензировании их использования в связи с
принятием нового Закона нет (ст. 18).
Обзор
изменений в законодательстве о
лицензировании
в связи с принятием
нового Закона
В связи с принятием нового
Федерального закона были внесены изменения
в ряд федеральных законов <*> и принятых в
соответствии с ними подзаконных актов
<**>, содержавших положения о
лицензировании отдельных видов
деятельности, прямо или косвенно связанных
с охраной окружающей среды, рациональным
использованием природных ресурсов и
обеспечением экологической
безопасности.
--------------------------------
<*> Федеральный закон от 10 января 2003 г. N
15-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в
некоторые законодательные акты Российской
Федерации в связи с принятием Федерального
закона "О лицензировании отдельных видов
деятельности".
<**> Постановление
Правительства РФ от 8 мая 2002 г. N 302 "Об
изменении и признании утратившими силу
некоторых решений Правительства
Российской Федерации по вопросам
лицензирования отдельных видов
деятельности".
1. Отменены нормы
Федерального закона от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О
мелиорации земель", предусматривавшие
лицензирование отдельных видов
деятельности в области мелиорации земель
(ст. 22 и др.), а также Положение о
лицензировании деятельности в области
мелиорации земель от 13 сентября 1996 г. N 1093.
Последнее включало в перечень
лицензируемых видов деятельности
проектно-изыскательские работы, связанные
с выполнением мелиоративных мероприятий,
строительство, реконструкцию оросительных,
осушительных, осушительно-обводнительных
систем, отдельно расположенных
гидротехнических сооружений и групповых
(магистральных) водопроводов
сельскохозяйственного назначения, бурение
скважин на воду (кроме бурения скважин на
термальные воды), эксплуатацию и ремонт
мелиоративных систем, отдельно
расположенных гидротехнических сооружений
и объектов сельскохозяйственного
водоснабжения.
2. Из Федерального закона
от 19 июля 1997 г. N 109-ФЗ "О безопасном обращении
с пестицидами и агрохимикатами" исключены
нормы о лицензировании деятельности в
области безопасного обращения с
пестицидами и агрохимикатами (ст. 13 и др.).
3. Отменены нормы Федерального закона от 21
июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности
гидротехнических сооружений" (ст. 12 и др.),
предусматривавшие лицензирование
деятельности по проектированию,
строительству и эксплуатации
гидротехнических сооружений.
4.
Исключены нормы о лицензировании
деятельности по агрохимическому
обслуживанию (ст. 18 и проч.) из Федерального
закона от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О
государственном регулировании обеспечения
плодородия земель сельскохозяйственного
назначения". Отменено Положение о
лицензировании деятельности по
агрохимическому обслуживанию,
утвержденное Постановлением Правительства
РФ от 3 мая 2001 г. N 344. Положением было
предусмотрено лицензирование проведения
следующих видов работ: почвенных,
агрохимических обследований и мониторинга
плодородия земель сельскохозяйственного
назначения; фитосанитарных и
эколого-токсикологических обследований
земель сельскохозяйственного назначения;
агротехнических, агрохимических,
фитосанитарных, мелиоративных и
противоэрозийных мероприятий в целях
обеспечения воспроизводства плодородия
земель сельскохозяйственного назначения, в
том числе консервации сильно эрозированных
земель и т.д.
5. Внесены изменения в
Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О
промышленной безопасности опасных
производственных объектов" и принято
Постановление Правительства РФ от 4 июня 2002
г. N 382 "О лицензировании деятельности в
области промышленной безопасности опасных
производственных объектов и производства
маркшейдерских работ", предусматривающее
лицензирование эксплуатации взрывоопасных
производственных объектов, химически
опасных производственных объектов,
нефтегазодобывающих производств,
магистрального трубопроводного
транспорта,
