Регулятивная функция конституционной ответственности
Д.А. ЛИПИНСКИЙ
Липинский Д.А., к.ю.н., доцент
Волжского ун-та им. В.Н. Татищева (г.
Тольятти).
Любая отрасль права не может
нормально функционировать без наличия
собственного института юридической
ответственности. Не является исключением и
конституционное право. Исследования
последних 20 - 30 лет убедительно доказывают
самостоятельность конституционной
юридической ответственности <*>.
Признание конституционной ответственности
нашло отражение не только в научных
исследованиях, но и в постановлениях
Конституционного Суда РФ. Так, в
Постановлении Конституционного Суда РФ от
11 декабря 1998 г. "По делу о толковании
положений части 4 статьи 111 Конституции
Российской Федерации" специально
указывается: "Президент Российской
Федерации, согласно Конституции Российской
Федерации, является главой государства...
Именно этим обусловлены полномочия
Президента Российской Федерации по
формированию Правительства Российской
Федерации, определению направлений его
деятельности и контролю за ней, а также
конституционная ответственность
Президента Российской Федерации за
деятельностью Правительства Российской
Федерации. Отсюда вытекает и роль
Президента Российской Федерации в
определении персонального состава
Правительства Российской Федерации, в том
числе в выборе кандидатуры и назначении на
должность Председателя Правительства
Российской Федерации" <**>. Как следует из
Постановления, речь в нем идет не только о
негативной, но и о позитивной
ответственности.
--------------------------------
<*> См.: Боброва Н.А., Зражевская Т.Д.
Ответственность в системе гарантий
конституционных норм. Воронеж, 1985;
Зражевская Т.Д. Реализация
конституционного законодательства
(Проблемы теории и практики): Дис. д-ра. юрид.
наук. Воронеж, 1999; Витрук Н.В.
Конституционное правосудие в России (1991 - 2001
гг.): Очерки теории и практики. М.:
Городец-издат, 2001; Колосова Н.М.
Конституционная ответственность в РФ:
Ответственность органов государственной
власти и иных субъектов права за нарушение
конституционного законодательства РФ. М.:
Городец, 2000; Лучин В. Ответственность в
механизме реализации Конституции // Право и
жизнь. 1992. N 1; Виноградов В.А. Субъекты
конституционной ответственности: Дис. канд.
юрид. наук. М., 2000; Барциц И.Н. Федеративная
ответственность. Конституционно-правовые
аспекты. М.: РЭА, 1999; Умнова И.А.
Конституционные основы современного
российского федерализма. М.: Дело, 2000; и
др.
<**> Собрание законодательства
Российской Федерации. 1998. N 52. Ст.
6447.
Конституционная ответственность, как
и иные виды юридической ответственности,
едина, но имеет две формы реализации -
добровольную (позитивную) и
государственно-принудительную (негативную)
<*>. Конституционная ответственность
призвана не только покарать за совершенный
конституционный деликт, но и закрепить,
урегулировать общественные отношения,
сформировать правомерную деятельность
субъектов конституционной
ответственности. Эти цели конституционной
ответственности обусловливают выделение
регулятивной функции конституционной
ответственности в системе ее функций.
Регулятивная функция конституционной
ответственности призвана закрепить и
упорядочить общественные отношения. Она
направлена на формирование поведения,
деятельности субъектов конституционной
ответственности, которые могут быть как
индивидуальными, так и коллективными.
--------------------------------
<*> Подробно о
формах реализации юридической
ответственности см.: Липинский Д.А. Формы
реализации юридической ответственности.
Тольятти: Изд-во ВУиТ, 1999; Липинский Д.А.
Проблемы юридической ответственности.
Тольятти: Изд-во ВУиТ, 2002.
К
индивидуальным субъектам конституционной
ответственности относятся: Президент РФ,
члены Федерального Собрания, главы
субъектов РФ, члены Конституционного Суда,
Уполномоченный по правам человека, члены
Правительства, Председатель Счетной палаты
и его заместитель, Генеральный прокурор,
главы органов местного самоуправления,
депутаты законодательных органов
субъектов РФ. К коллективным субъектам
конституционной ответственности
относятся: государство в целом, субъекты РФ,
исполнительные и законодательные органы
субъектов РФ, Правительство РФ,
Государственная Дума, Совет Федерации,
органы местного самоуправления.
Выделяя органы местного самоуправления в
качестве субъектов конституционной
ответственности, мы исходим из следующего.
Во-первых, правовые основы деятельности
органов местного самоуправления
закреплены в Конституции РФ (гл. 8).
Во-вторых, государство делегировало
органам местного самоуправления часть
своих полномочий (ст. 132). В-третьих,
Конституционный Суд в своем Постановлении
признал ответственность органов местного
самоуправления и их должностных лиц
соответствующей Конституции РФ <*>.
--------------------------------
<*> Постановление
Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г.
"По делу о проверке конституционности
пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28
августа 1995 года "Об общих принципах
организации местного самоуправления в
Российской Федерации" // Собрание
законодательства РФ. 1997. N 42. Ст. 4902.
В то же
время мы против необоснованного расширения
перечня субъектов конституционной
ответственности. Так, Н.М. Колосова в
качестве субъектов конституционной
ответственности выделяет физических лиц,
общественные объединения <*>. Л.С. Мамут
считает, что субъектом конституционной
ответственности выступает народ <**>. В
случае выделения в качестве субъектов
конституционной ответственности
физических лиц происходит смешение
конституционной ответственности с другими
видами юридической ответственности:
уголовной, гражданско-правовой, налоговой,
дисциплинарной. Народ как социальная
общность может выступать субъектом
политической, моральной, религиозной
ответственности, но не юридической, а
действующее законодательство не
предусматривает правонарушений, субъектом
которых являлся бы народ.
--------------------------------
<*> Колосова Н.М.
Конституционная ответственность -
самостоятельный вид юридической
ответственности // Государство и право. 1997. N
2. С. 89.
<**> Мамут Л.С. Проблема
ответственности народа // Вопросы
философии. 1999. N 8. С. 19 - 28.
Регулятивная
функция конституционной ответственности
призвана урегулировать общественные
отношения таким образом, чтобы, во-первых,
субъектами конституционной
ответственности признавались, соблюдались
и защищались права и свободы человека и
гражданина, во-вторых, соблюдались и
защищались народовластие, верховенство
Конституции, политическая система и иные
основы конституционного строя РФ.
Общественные отношения, складывающиеся в
этих сферах, в обобщенном виде составляют
объект воздействия регулятивной функции
конституционной ответственности. Они
поддаются конкретизации. Например,
регулятивная функция участвует в
закреплении и реализации правового статуса
Президента РФ. "Президент РФ является
гарантом Конституции РФ, прав и свобод
человека и гражданина. В установленном
Конституцией РФ порядке он принимает меры
по охране суверенитета РФ, ее независимости
и государственной целостности,
обеспечивает согласованное
функционирование и взаимодействие органов
государственной власти" (ч. 2 ст. 80).
Закрепляя обязанности Президента,
регулятивная функция конституционной
ответственности регулирует поведение
высшего должностного лица, оформляя
правоотношения, участником которых он
является. "Усиление регулирующей функции
публичного права выражается в
формулировании четких правил поведения для
высших должностных лиц, за невыполнение
которых они должны нести конституционную
ответственность" <*>. В качестве объектов
регулятивной функции выступают действия
государства, государственных органов,
органов местного самоуправления,
должностных лиц. Формируя правомерное
поведение субъектов конституционной
ответственности, регулятивная функция в
конечном итоге упорядочивает
конституционные отношения, складывающиеся
между государством и человеком, между
различными ветвями власти и т.д.
--------------------------------
<*> Зражевская Т.Д.
Реализация конституционного
законодательства. С. 192.
Объектом
воздействия регулятивной функции
конституционной ответственности выступают
отношения, опосредующие высшие социальные
ценности, в качестве которых признаны
человек, его права и свободы, народовластие,
суверенитет РФ, федерализм, осуществление
государственной власти на основе
разделения на законодательную,
исполнительную и судебную. В обобщенном
виде объектом выступают конституционный
строй, его важнейшие структурные элементы,
конституционная законность и правопорядок
<*>. Регулятивная функция выступает одним
из средств лучшей организации работы
компетентных государственных органов,
должностных лиц, она обеспечивает должное
поведение субъектов
государственно-правовых отношений
<**>.
--------------------------------
<*> См.:
Лучин В.О. Конституционные деликты //
Государство и право. 2000. N 1. С. 13.
<**>
Авакьян С.А. Государственно-правовая
ответственность // Советское государство и
право. 1975. N 10. С. 18.
Конституционные
обязанности, запреты, дозволения выступают
способами осуществления регулятивной
функции конституционной ответственности. В
результате формулирования обязанностей,
запретов, дозволений формируются составы
правомерного конституционного
поведения.
Конституция РФ содержит
обязанности, выявляющие связь и
ответственность государства, его
должностных лиц перед гражданами. Вот
некоторые из них: органы государственной
власти, органы местного самоуправления,
должностные лица обязаны соблюдать
Конституцию РФ (ч. 2 ст. 15); "каждый имеет
право на возмещение государством вреда,
причиненного незаконными действиями (или
бездействием) органов государственной
власти или их должностных лиц" (ст. 53); "в РФ
не должны издаваться законы, отменяющие
права и свободы человека" (ч. 2 ст. 55); "РФ
гарантирует своим гражданам защиту и
покровительство за ее пределами" (ч. 2 ст. 61).
Юридическая техника Основного закона
своеобразна, мы можем прямо и не встретить в
некоторых случаях указания на обязанность,
т.к. ее необходимо выводить логическим
путем. Гарантия защиты и покровительства
граждан РФ за пределами России - это есть
обязанность государства, которая задает
направление деятельности государственных
органов, регулирует их деятельность.
Обязанностью законодателя является
принятие таких законов, которые
соответствуют Конституции, не умаляют
права и свободы человека и гражданина.
Обязанностью Президента в случае принятия
такого закона является его отклонение,
неподписание. В таких действиях
проявляется ответственность, которую
должностные лица добровольно возложили на
себя, взявшись управлять государством,
охранять права и свободы человека и
гражданина. "Через общие правоотношения
реализуются основные (естественные) права
человека, зафиксированные в известных
международных документах: российской
Декларации прав человека и гражданина, в
Конституции РФ. Государство обязано
соблюдать и защищать эти права, а граждане,
в свою очередь, должны строить свое
поведение в соответствии с требованиями
Основного закона, блюсти общий интерес,
исполнять свой долг, уважать права друг
друга" <*>, - отмечает Н.И. Матузов.
--------------------------------
<*> Матузов Н.И.
Права человека и общерегулятивные
правоотношения // Правоведение. 1996. N 3. С.
44.
Органы государственной власти в силу
признания прав и свобод человека и
гражданина в РФ высшей ценностью обязаны
принимать такие решения, т.е. законы,
подзаконные акты, которые соответствуют
Конституции РФ. Регулятивное воздействие
норм конституционной ответственности
распространяется на отношения между
государством и гражданином. Н.И. Матузов
указывает на существование взаимной
связанности и ответственности между
государством и гражданами <*>. Без
ответственности государства перед
гражданами невозможно построение
гражданского общества и правового
государства. Субъекты, включенные в
правовую сферу, являются взаимно
связанными между собой, с одной стороны,
правомочиями и притязаниями, с другой -
обязательствами и ответственностью <**>.
Юридическая ответственность - это один из
гарантов личных и общественных ценностей,
правопорядка. Подтверждает это ст. 2
Конституции РФ: "Человек, его права и
свободы являются высшей ценностью". "Одним
из признаков правового государства
выступает взаимная ответственность
государства и личности. В правовом обществе
гражданин должен обладать такой же
возможностью принуждения должностных лиц к
точному исполнению правовых норм, какой
обладают должностные лица в отношении к
гражданам. Когда эта возможность станет
реальностью, тогда действительно
юридическая ответственность будет
признана важной социальной ценностью,
фактором развития общества. Правовым будет
государство, которое признает для себя
обязательными создаваемые им же, как
законодателем, нормы юридической
ответственности. Такое государство в
осуществлении своих функций связано с
правовой ответственностью" <***>, -
отмечают Р.Л. Хачатуров и Р.Г. Ягутян.
--------------------------------
<*> Матузов Н.И.
Права человека и общерегулятивные
правоотношения // Правоведение. 1996. N 3. С.
43.
<**> Там же. С. 42.
<***> Хачатуров
Р.Л., Ягутян Р.Г. Юридическая
ответственность. Тольятти: Изд-во МАБиБД,
1995. С. 195 - 196.
Конституционное
законодательство свидетельствует об
ответственности субъектов РФ. В ст. 1 ФЗ "Об
общих принципах организации
законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной
власти субъектов РФ" <*> провозглашен
принцип верховенства Конституции РФ и
федеральных законов на всей территории РФ.
Из этого принципа вытекает обязанность
законодательных и исполнительных органов
субъектов РФ принимать нормативно-правовые
акты, соответствующие Конституции РФ и
федеральным законам. Эта обязанность
направлена на регулирование деятельности
представительных и исполнительных органов
субъектов РФ, а реализуется она в
конституционно-правомерном поведении
представительных и исполнительных органов
субъектов РФ.
--------------------------------
<*> Собрание законодательства РФ. 1999. N 42.
Ст. 5005.
Другой регулирующий аспект
конституционной ответственности
проявляется в обязанностях правительства
добросовестно исполнять предусмотренные
обязанности. С одной стороны, Президент
имеет право отправить Правительство в
отставку, а с другой - Государственная Дума
может выразить ему недоверие. Выражение
недоверия и отставка Правительства
являются серьезными санкциями. Т.Д.
Зражевская отмечает, что "сущность
конституционной ответственности
заключается в установлении системы
реальных гарантий против концентрации
власти в одной из ее ветвей либо в руках
одного высшего должностного лица путем
установления мер наказания" <*>.
--------------------------------
