Закон о военном положении и нормы международного права
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ
С. ПЧЕЛИНЦЕВ
С.
Пчелинцев, кандидат юридических наук,
заслуженный юрист РФ (г. Москва).
Впервые в
законодательстве Российской Федерации
определение военного положения дано в ст. 19
Федерального закона "Об обороне" как
особого правового режима деятельности
органов государственной власти, иных
государственных органов, органов местного
самоуправления и организаций,
предусматривающего ограничение прав и
свобод, который вводится на всей территории
страны или в отдельных ее местностях в
случае агрессии или непосредственной
угрозы агрессии против Российской
Федерации. Вместе с тем Федеральный
конституционный закон, который согласно ст.
87 Конституции РФ должен определять режим
военного положения, по различным причинам
не удавалось принять в течение длительного
времени. В процессе подготовки и обсуждения
проекта указанного закона (далее -
законопроект. - С.П.) в юридической
литературе особое внимание уделялось
тщательному изучению норм международного
права главным образом по двум основным
проблемам, имеющим существенное значение
как для решения проблем оборонной
безопасности государства, так и для
обеспечения безопасности личности:
конкретизация оснований объявления
военного положения; определение оснований,
условий и порядка ограничения прав и свобод
граждан в условиях военного положения.
Детальный анализ и творческое
использование норм международного права
имели крайне важное значение в связи с
дискуссией по вышеназванным проблемам, в
ходе которой отдельными авторами
высказывались соображения, не
согласующиеся по своей направленности не
только с зарубежным опытом, но и с
положениями Конституции РФ.
В
частности, при обсуждении оснований
объявления военного положения в России
приводились доводы о возможности включения
в них не только обстоятельств внешнего
характера (агрессия или непосредственная
угроза агрессии против страны), но и причин
сугубо внутреннего характера. К сожалению,
принципиально новый подход к определению
оснований введения военного положения,
закрепленный в ст. 87 Конституции РФ,
учитывался далеко не всегда и при
подготовке энциклопедических изданий и
учебников, в которых понятие и основания
объявления военного положения продолжали
даваться исходя из традиционных
определений советского государственного
права, не соответствующих современным
реалиям. В этой связи для правильного
понимания сущности и непосредственного
содержания оснований объявления военного
положения представлялось объективно
необходимым обратиться к нормам
международного права. Проведенный анализ
позволил, выработать ряд принципиальных
позиций, из которых было целесообразно
исходить при подготовке соответствующих
норм законопроекта.
I. Непосредственно
определение агрессии дано в Резолюции,
принятой XXIX сессией Генеральной Ассамблеи
ООН 14 декабря 1974 г., исходя из которого под
агрессией против Российской Федерации
может быть признано применение иностранным
государством (группой государств)
вооруженной силы против суверенитета,
политической независимости, целостности и
неприкосновенности территории России.
В соответствии с общепризнанными
принципами и нормами международного права
к таким действиям могут относиться,
например: вторжение (нападение) вооруженных
сил иностранного государства (группы
государств) на территорию России, любая
военная оккупация территории России, любая
аннексия с применением вооруженной силы
территории России; применение иностранным
государством (группой государств) любого
оружия против России; нападение
вооруженных сил иностранного государства
(группы государств) на Вооруженные Силы
России или другие войска, предусмотренные
федеральным законом; блокада портов или
берегов России вооруженными силами
иностранного государства (группы
государств); засылка иностранным
государством на территорию России
вооруженных банд, групп, регулярных сил или
наемников в целях применения против России
вооруженной силы; применение иностранным
государством (группой государств)
вооруженной силы против суверенитета,
политической независимости, целостности и
неприкосновенности территории России
каким-либо другим образом, несовместимым с
общепризнанными принципами и нормами
международного права.
В качестве
основания для введения военного положения
может также рассматриваться
непосредственная угроза агрессии, что
предусмотрено законодательством ряда
других государств, которое вместе с тем не
содержит исчерпывающего понятия такой
угрозы, оставляя решение данного вопроса на
усмотрение компетентных органов
государственной власти, правомочных ввести
военное положение в стране или в ее
отдельных местностях. Зарубежный опыт
свидетельствует о многообразии подходов к
законодательному определению оснований
введения военного положения. В частности,
современное законодательство некоторых
государств Восточной Европы (Албании,
Болгарии) предусматривает в качестве
особого основания введения военного
положения необходимость выполнения
обязательств, вытекающих из международных
договоров, что прямо не предусматривается
законодательством нашей страны. В этой
связи высказывались соображения о том, что
определенным ориентиром здесь мог являться
проект кодекса преступлений против мира и
безопасности человечества, в котором под
угрозой агрессии понимаются заявления,
сообщения, демонстрация силы или любые иные
меры, которые дают правительству
какого-либо государства веские основания
полагать, что серьезно рассматривается
возможность агрессии против этого
государства.
II. Международная практика
применения института военного положения в
различных странах свидетельствует о том,
что законодательство большинства
государств рассматривает его в качестве
правового института, регламентирующего
чрезвычайный режим осуществления
государственной власти в ситуациях, когда
нормальное функционирование общества и
государства становится невозможным. При
этом поддержание режима военного положения
практически неизбежно связано с
ограничениями прав и свобод граждан,
приобретающими зачастую неоправданно
жесткий характер. С учетом изложенного
представляется крайне важным объективное
сочетание целесообразности и разумной
достаточности мер государственного
ограничения прав и свобод граждан, которые
при этом не должны противоречить нормам
международного права, установленным в
обществе основам правопорядка и
конституционным нормам.
Анализ
высказываемых в период подготовки и
обсуждения законопроекта в литературе
мнений позволил выявить три основные точки
зрения по данной проблеме.
Первая. В
условиях военного положения возможны
ограничения прав и свобод граждан, причем
еще в большем объеме, чем в условиях режима
чрезвычайного положения (см.: Коротков А.П.,
Соковых Ю.Ю. Правовые средства управлениями
кризисными ситуациями: сравнительный
анализ международно-правового и
внутригосударственного регулирования //
Государство и право. 1997. N 10. С. 70).
Вторая.
В условиях военного положения в отличие от
чрезвычайного положения не предусмотрены
какие-либо изъятия в ограничении прав и
свобод (см.: Бабурин С.Н. Территория
государства: правовые и геополитические
проблемы. М., 1997. С. 98; Бабурин С.Н.
Территориальные режимы и территориальные
споры: государственно-правовые проблемы. М.,
2001. С. 75).
Третья. В условиях военного
положения возможны отдельные ограничения
прав и свобод граждан, но только в той мере и
на такой период, в каких пределах это
необходимо для обеспечения обороны и
безопасности государства. Вместе с тем по
аналогии с нормами о режиме чрезвычайного
положения в условиях военного положения не
подлежат ограничению права и свободы,
предусмотренные ст. ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч.
1), 40 (ч. 1), 46 - 54 Конституции РФ, поскольку
именно эти права не могут быть ограничены в
силу ч. 3 ст. 56 Конституции РФ даже в условиях
введения чрезвычайного положения
(Комментарий к Конституции Российской
Федерации / Под ред. Кудрявцева Ю.В. М., 1996. С.
388). Данная точка зрения являлась
преобладающей и наиболее разработанной в
научной литературе. Представляется
немаловажным, что она согласуется и с
принципом, согласно которому возможные
ограничения любых прав и свобод граждан
должны соответствовать
международно-правовым нормам и
осуществляться в строгом соответствии с
национальным законодательством.
В то же
время некоторыми авторами высказывались
соображения о том, что закрепленный в
Конституции РФ перечень прав и свобод, не
подлежащих ограничению при введении
чрезвычайного положения (что, безусловно,
имело важное значение и для правового
регулирования режима военного положения),
значительно расширен по сравнению с
Международным пактом о гражданских и
политических правах путем указания таких
прав, как право на неприкосновенность
частной жизни, личную и семейную тайну,
защиту своей чести и доброго имени, право на
тайну частной жизни и др. В этой связи
предлагалось рассмотреть вопрос о внесении
соответствующих изменений в Конституцию
РФ, которые позволяли бы более эффективно
осуществлять режим чрезвычайного
положения (см.: Лозбинев В.В. Институт
чрезвычайного положения в Российской
Федерации (теория, законодательство,
практика). М., 2001. С. 169 - 171, 184 - 185).
С учетом
изложенного для понимания объективной
необходимости ограничения некоторых прав и
свобод граждан в условиях осуществления
режима военного положения и их возможных
пределов важное значение имело изучение
норм международного права и зарубежной
практики применения военного положения.
При этом следовало исходить из того, что в
современных условиях возможные
ограничения любых прав и свобод граждан
должны соответствовать
международно-правовым нормам и
осуществляться в строгом соответствии с
национальным законодательством. Всеобщей
декларацией прав человека (п. 2 ст. 29)
закреплено, что "при осуществлении своих
прав и свобод каждый человек должен
подвергаться только таким ограничениям,
которые установлены законом исключительно
с целью обеспечения должного признания и
уважения прав других и удовлетворения
справедливых требований морали,
общественного порядка и общего
благосостояния в демократическом
обществе". Отсюда следует принципиальное
требование, что какие-либо ограничения прав
и свобод граждан допустимы только в том
случае и в той мере, в каких они
предусмотрены конституционным правом
конкретного государства и соответствуют
нормам международного права. В полной мере
указанное положение распространяется и на
ограничения прав и свобод граждан в
условиях военного положения.
Анализ
зарубежной практики свидетельствует о том,
что ограничения прав и свобод в период
военного положения, как правило: не
распространяются на основные права
граждан; носят ограниченный по объему и
времени действия характер; применяются
только на основании соответствующего
законодательного акта. При этом основные
неотъемлемые права человека должны
непременно соблюдаться.
Как
справедливо отмечает на основе анализа
международной практики ограничения прав
человека (в том числе в условиях военного и
чрезвычайного положения) венгерский юрист
и политолог Андраш Шайо, подобные
ограничения, несмотря на их объективную
необходимость, должны быть разумными и
соразмерными, а связанная с этим нагрузка
не должна являться "чрезмерной" (см.: Шайо А.
Самоограничение власти (краткий курс
конституционализма). М: 2001. С. 282 - 283).
Отсюда следует, что закрепленный в ч. 3 ст. 55
Конституции РФ принцип возможности
ограничения прав и свобод человека и
гражданина в той мере, в какой это
необходимо в целях обеспечения обороны и
безопасности государства, содержит
требование разумной достаточности
применяемых мер, которые могут
осуществляться только в такой степени, в
какой это требуется остротой положения, при
условии, что такие меры не являются
несовместимыми с обязательствами России по
международному праву и не влекут за собой
дискриминации исключительно на основе
расы, цвета кожи, пола, языка, религии или
социального происхождения, а также не
предусматривают ограничения прав и свобод,
перечисленных в ч. 3 ст. 56 Конституции РФ,
которые не могут ограничиваться ни при
каких обстоятельствах, в том числе и в
условиях чрезвычайного положения.
С
учетом изложенного и на основе анализа
действующего российского законодательства
в области обороны и безопасности, а также
практики применения режима военного
положения в зарубежных странах в
юридической литературе высказывались
конкретные предложения о необходимости
включения в законопроект норм, которые бы
предусматривали некоторые временные
запреты и ограничения в условиях военного
положения на территории, где оно введено.
Приводился и примерный перечень таких
запретов и ограничений.
В результате
эти предложения нашли закрепление в
Федеральном конституционном законе от 30
января 2002 г. "О военном положении" (далее -
Закон). Его содержательный анализ,
бесспорно, свидетельствует о всестороннем
учете и творческом применении в процессе
подготовке Закона норм международного
права по рассмотренным в статье проблемам,
а именно:
1. Определения агрессии и
непосредственной угрозы агрессии как
оснований для введения военного положения
сформулированы в ст. 3 Закона с учетом
Резолюции, принятой XXIX сессией Генеральной
Ассамблеи ООН 14 декабря 1974 г., и в
соответствии с предложениями, ранее
выработанными на основе анализа норм
международного права.
2. Правовое
положение граждан и других лиц в период
военного положения имеет свои характерные
черты и специфические особенности. Они
заключаются в том, что в соответствии с
Законом (ст. ст. 7, 11 - 12, 18) органами,
обеспечивающими режим военного положения,
по основаниям, установленным федеральным
законодательством и в пределах
предоставленных им полномочий, могут быть
ограничены отдельные права и свободы
граждан и других лиц. Вместе с тем Закон (п. 4
ст. 1) предусматривает возможность
ограничения прав и свобод граждан в период
действия военного положения только в
соответствии с Законом и только в той мере,
в какой это необходимо для обеспечения
обороны и безопасности государства;
временные ограничения отдельных прав
граждан на период военного положения
должны соответствовать международным
обязательствам России, вытекающим из ее
международных договоров в области прав
человека, и с учетом международно-правовых
норм не должны повлечь за собой какую-либо
дискриминацию отдельных лиц или групп
населения исключительно по признаку пола,
расы, национальности, языка, происхождения,
имущественного и должностного положения,
места жительства, отношения к религии,
убеждений, принадлежности к общественным
объединениям, а также по другим
обстоятельствам.
3. Создание каких-либо
чрезвычайных судов в период военного
положения в России не допускается. Согласно
ст. 16 Закона на территории, на которой
введено военное положение, правосудие
осуществляется судами, установленными в
соответствии с Конституцией РФ,
федеральными конституционными и
федеральными законами.
4. Законом (ст. ст.
9 - 15) закреплены и разграничены полномочия
Президента РФ, федеральных органов
