О принципах разделения государственной власти между российской федерацией и ее субъектами
различные пласты правовой материи и в
соответствии с этим отличающихся друг от
друга существенными юридическими
свойствами, - пишет он по этому поводу. -
Многие споры в юридической науке вызваны
как раз тем, что не учитываются особенности
правоотношений разных типов" <*>. Если в
отношениях пассивного типа основным
способом правового регулирования является
юридическое дозволение, то в отношениях
активного типа - позитивное обязывание,
"которое с юридической стороны выражается в
возложении на лиц юридических обязанностей
активного содержания, то есть в
обязанностях построить свое активное
поведение так, как это предусмотрено в
юридических нормах" <**>.
--------------------------------
<*> Там же. С. 110.
<**> Алексеев С.С. Теория права. М., 1995. С.
231.
Таким образом, в Законе предложен
принципиально иной способ правового
регулирования отношений между Федерацией и
ее субъектами на основе позитивного
обязывания участников. Жесткая "увязка"
полномочий с обязанностями,
ответственностью и финансовыми
возможностями представляется эффективным
принципом разделения государственной
власти на современном этапе развития
российского федерализма, который можно
обозначить как принцип позитивного
обязывания.
Однако полномочия,
закрепляемые Законом за субъектами,
затрагивают только часть предметов
совместного ведения. Тем самым уменьшаются
права регионов в этой сфере совместной
компетенции. Так, например, Законом не
предусмотрена компетенция субъектов РФ по
важнейшим для них вопросам владения,
пользования и распоряжения землей, недрами,
водными и другими природными ресурсами (п.
"в" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). В результате
происходит дальнейшая централизация
государственной власти.
Усиление
централизации проявляется и в
регулировании договорной практики.
Согласно Закону она допускается только в
тех случаях, когда это обусловлено
региональными особенностями, и в той мере, в
которой указанными особенностями
определено иное разграничение полномочий,
чем это установлено федеральными законами.
Договор подписывается Президентом РФ и
высшим должностным лицом субъекта РФ,
утверждается федеральным законом и имеет
силу федерального закона. Такое
противоречие между договором и федеральным
законом превращает договор в "мертвый"
источник конституционного права.
Порождаются юридические коллизии, вновь
возникает вопрос о сравнительной
юридической силе федерального закона и
договора.
Конституция России
закрепляет право субъектов РФ на
договорное разграничение предметов
ведения и полномочий с Федерацией (ч. 3 ст. 11).
Данная конституционная норма относится к
основам конституционного строя и не может
быть изменена даже федеральным
конституционным законом. Федеральное
законодательство, регулируя процесс
реализации конституционных норм, не может
ограничивать их действие, определять
пределы применения, устанавливать
разрешительный порядок реализации
конституционных прав, ограничивать свободу
субъектов на установление договорных
отношений с Федерацией. Кроме того, при
утверждении договора федеральным законом
он перестает быть договором - правовым
актом, закрепляющим свободное
волеизъявление сторон, и превращается в
односторонний правовой акт Федерального
Собрания - федеральный закон. Тем самым из
основ конституционного строя исключается
договор как важнейший источник
конституционного права Российской
Федерации.
Закон при дискуссионности
отдельных его положений является важным
этапом на пути к оптимальному разделению
государственной власти, четкому
разграничению полномочий между центром и
регионами. Закрепленная им концепция имеет
резервы для совершенствования.
Обоснованные предложения в этом
направлении неоднократно высказывались в
ходе парламентских слушаний по проекту
названного Закона. Среди выступавших: Р.Г.
Абдулатипов, В.И. Гришин, А.И. Казаков, О.Е.
Кутафин, В.Н. Лысенко, В.М. Платонов, Т.Я.
Хабриева и др. На основе предложений и с
учетом научных разработок в данной области
представляется возможным обозначить
некоторые тезисные положения
перспективной модели разделения
государственной власти в Российской
Федерации.
Конституция РФ, осуществляя
вертикальное разделение предметов
правового регулирования (ст. ст. 71, 72, 73, 76),
обозначает возможный объем полномочий лишь
в области правового регулирования и не
закрепляет никаких прав и обязанностей в
исполнительной деятельности. Статьей 72
определено поле совместного правового
регулирования в определенных сферах
общественных отношений, в результате
которого устанавливаются полномочия
федеральных и региональных органов
государственной власти в законодательной и
исполнительной сфере. В этой связи
представляется возможным сформулировать
основные задачи, решение которых позволит
сконструировать искомую модель:
1)
определить базовые принципы разделения
совместного правового поля между
субъектами и Федерацией; 2) на их основе
разделить совместное правовое поле на
федеральное и региональные, определив
условия и порядок их изменения; 3)
установить единые для всех сторон правила
работы на закрепленных полях; 4) определить
условия и принципы совместной работы
центра и регионов на закрепленных полях; 5)
осуществить правовое регулирование
общественных отношений на закрепленных
полях, установить конкретные полномочия
органов законодательной и исполнительной
власти; 6) определить правовые формы решения
каждой из перечисленных задач.
Часть
задач получила научную проработку,
некоторые нашли решение в конституционной
практике. Остановимся на рассмотрении
одного из важнейших вопросов,
затрагивающих суть проблемы, - принципах
разделения государственной власти
Российской Федерации и государственной
власти ее субъектов. Обозначим основные из
них.
Первый - принцип субсидиарности.
Предлагается в качестве основополагающего
принципа разделения правового поля в
теории федерализма: вопросы, которые можно
решать на уровне субъекта, нет смысла
передавать наверх. Федеральный
законодатель нередко руководствуется
противоположным подходом и, как отмечалось,
старается максимально регламентировать
предмет совместного ведения.
Второй -
принцип рамочного федерального
регулирования. Исходный принцип
субсидиарности необходимо дополнить и
конкретизировать способом определения
глубины, объема федерального регулирования
по предметам совместного ведения. "Глубину
такого регулирования должен определять сам
федеральный законодатель, руководствуясь
принципом "разумной сдержанности", -
справедливо считает Т.Я. Хабриева, -
согласно которому он не должен
регулировать те отношения, которые без
ущерба для качественного осуществления
задач публичной власти может урегулировать
субъект Федерации" <*>. Полностью
поддерживая подход "разумной сдержанности",
следует отметить, что в реальности, к
сожалению, складывается несколько иная
ситуация. По этой причине глубина и степень
федерального регулирования должны быть
регламентированы четкими правовыми
рамками и подчиняться ясно
сформулированным принципам. Например, в
виде основ законодательства,
предусмотренных Федеративным договором.
Следует отметить, что в этой части
Федеративный договор не противоречит
Конституции 1993 г. и, таким образом, данные
нормативные положения следует считать
действующими. Однако и такой правовой
формой можно полностью регламентировать
предмет совместного ведения, как это
сделано, например, Основами
законодательства РФ о нотариате (в ред.
Федерального закона от 30 декабря 2001 г. N
194-ФЗ) <**>.
--------------------------------
<*>
Хабриева Т.Я. Разграничение
законодательной компетенции Российской
Федерации и ее субъектов. В кн.: Соотношение
законодательства Российской Федерации и
законодательства субъектов Российской
Федерации. С. 124.
<**> См.: СЗ РФ. 2001. N 53.
Ст. 5030.
Третий - "отраслевой" принцип.
Принцип рамочного регулирования следует
дополнить ограничением степеней свободы
как федерального, так и регионального
законодателя. Например, путем формирования
своего рода "отраслевых" принципов по
каждой группе общественных отношений в
совместном правовом поле <*>.
--------------------------------
<*> Подробно
вопросы соотношения федерального и
регионального законодательства
рассмотрены в уже упоминавшейся
монографии, подготовленной ИЗиСП:
Соотношение законодательства Российской
Федерации и законодательства субъектов
Российской Федерации.
Четвертый - принцип
позитивного обязывания, который, как
отмечалось, в виде нормативного положения о
взаимосвязи полномочий с обязанностями и
ответственностью субъектов РФ закреплен в
Федеральном законе от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ. В
рамках предметов совместного ведения
необходимо в первую очередь выделить и
нормативно закрепить общественные
отношения активного типа, в которых
"активный центр" находится в юридических
обязанностях выполнения закрепленных
полномочий. Правоотношения активного типа,
обеспеченные бюджетными средствами, должны
составлять ядро в каждом предмете
совместного ведения. Оставшиеся
общественные отношения могут быть
урегулированы путем юридического
дозволения как правоотношения пассивного
типа. Причем это должно распространяться не
только на регионального, но и на
федерального законодателя.
Пятый -
принцип сотрудничества. Совместная
компетенция, естественно, реализуется
совместными усилиями при сотрудничестве
всех публичных властей.
Во-первых, это
эффективное согласование федеральных и
региональных интересов при принятии
федеральных законов по предметам
совместного ведения. Обоснованным
представляется неоднократно высказываемое
предложение об обязательном согласовании
таких законопроектов более чем половиной
субъектов Федерации.
Во-вторых, это
прямая совместная деятельность по
реализации совместных полномочий. Так,
например, Законом РФ "О недрах" <*> (ст. 2)
прямо закреплено, что владение, пользование
и распоряжение недрами осуществляется
Российской Федерацией и ее субъектами
совместно в интересах народов, проживающих
на соответствующих территориях, и всех
народов Российской Федерации. "Принцип
"двух ключей", реализованный в Законе "О
недрах", - совместное принятие решений по
вопросам пользования и распоряжения
недрами, - пишет по этому поводу А.
Филипенко, - наиболее полно обеспечивает
учет интересов государства в целом,
регионов, где расположены участки недр, и
недропользователей, минимизирует
производственные риски и сглаживает
объективные противоречия (экономические,
экологические, социальные, национальные и
т.п.), неизбежно возникающие при
геологическом изучении, разведке и
разработке полезных ископаемых" <**>.
Очевидно, что принцип "двух ключей" может
быть успешно применен и в других сферах
совместного ведения.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 1995. N 10.
Ст. 823.
<**> Филипенко А. Управление
недрами России: нужна большая
государственная работа, а не революции //
Федерализм. 2002. N 3. С. 15.
Принципы
разделения государственной власти
Федерации и ее субъектов нуждаются в
адекватной правовой форме для своего
закрепления. Представляется, что такие
принципы не могут устанавливаться одной
стороной федеративных отношений -
федеральным центром. Правила совместной
игры должны определяться всеми
участниками. В федеративном государстве
стороны должны договориться, прийти к
общему согласию по основам разделения
государственной власти.
Возникают
серьезные сомнения в самой конституционной
возможности принятия федерального закона,
регулирующего принципы разделения
государственной власти Федерации и ее
субъектов. Постановлением
Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. по
делу о проверке Лесного кодекса РФ
установлено, что "Федеральное Собрание
вправе осуществлять законодательное
регулирование вопросов, относящихся к
данным предметам совместного ведения,
определять соответствующие конкретные
полномочия и компетенцию органов
государственной власти Российской
Федерации и органов государственной власти
субъектов Российской Федерации" <*>.
Очевидно, что при этом идет речь о
возможности законодательного
регулирования по конкретным предметам
совместного ведения, разграничении
конкретных полномочий и компетенции по
этим предметам. Возможность правового
регулирования принципов такого
разграничения за федеральным законом не
закреплена. Статьями 72 и 76 Конституции она
не предусмотрена.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 429.
Исходя из ч. 3 ст. 11
Конституции возникает возможность
дополнить федеральное законодательное
регулирование принципов вертикального
разделения государственной власти
договорным способом их закрепления.
* *
*
Некоторые тезисные положения,
изложенные автором, позволяют лишь
обозначить проблему разделения
государственной власти в Российской
Федерации, целостная разработка которой
возможна совместными усилиями многих
научных коллективов на основе мнений
ведущих специалистов в теории и практике
конституционного права. Вот и хотелось бы
на страницах уважаемого юридического
журнала обсудить эту важнейшую
общегосударственную проблему.
Необходимость в такой дискуссии, как
представляется, назрела давно.
ССЫЛКИ НА
ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята
всенародным голосованием 12.12.1993)
ЗАКОН РФ
от 21.02.1992 N 2395-1
"О НЕДРАХ"
"ОСНОВЫ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О
НОТАРИАТЕ"
(утв. ВС РФ 11.02.1993 N
4462-1)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 24.06.1999 N 119-ФЗ
"О ПРИНЦИПАХ И ПОРЯДКЕ РАЗГРАНИЧЕНИЯ
ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И
ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ
ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНАМИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС
РФ 04.06.1999)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 06.10.1999 N
184-ФЗ
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ)
И
ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
22.09.1999)
"ЗЕМЕЛЬНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ" от 25.10.2001 N 136-ФЗ
(принят ГД ФС
РФ 28.09.2001)
"КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ
АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ"
от
30.12.2001 N 195-ФЗ
(принят ГД ФС РФ
20.12.2001)
"ТРУДОВОЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ" от 30.12.2001 N 197-ФЗ
(принят ГД ФС
РФ 21.12.2001)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 31.12.2001 N
198-ФЗ
"О ВНЕСЕНИИ ДОПОЛНЕНИЙ И
ИЗМЕНЕНИЙ В НАЛОГОВЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ И В НЕКОТОРЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ
АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
О НАЛОГАХ И
СБОРАХ"
(принят ГД ФС РФ
21.12.2001)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 04.07.2003 N 95-ФЗ
"О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН "ОБ ОБЩИХ
ПРИНЦИПАХ
ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ
(ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И
ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ
ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС
РФ 20.06.2003)
ПОСЛАНИЕ Президента РФ
Федеральному
