О принципах разделения государственной власти между российской федерацией и ее субъектами
МЕЖДУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИЕЙ И ЕЕ
СУБЪЕКТАМИ
В.А. ЧЕРЕПАНОВ
Черепанов
Виктор Алексеевич - советник председателя
Государственной Думы Ставропольского края
по правовым вопросам, кандидат юридических
наук, заслуженный юрист РФ.
Принципы
разделения государственной власти между
различными уровнями федеративной системы
являются важнейшими факторами ее
стабильности и эффективности
функционирования. Поиск оптимальной модели
приобретает особое значение для Российской
Федерации в условиях многообразия
региональной структуры и ориентации
субъектов РФ на расширение своей
самостоятельности.
Определение
конкретных, четких полномочий федеральных
и региональных органов государственной
власти по предметам их совместного ведения
обозначено важнейшей задачей
государственной политики Президентом
России в Послании Федеральному Собранию 2001
г.: "Сегодня это потенциально конфликтное
поле следует минимизировать, точно
определив, где должны быть полномочия
федеральных органов, а где субъектов
Федерации. Иначе эта ситуация будет
порождать новые споры, будет
использоваться противниками курса на
укрепление Федерации" <*>.
--------------------------------
<*> Послание
Президента Российской Федерации
Федеральному Собранию Российской
Федерации (О положении в стране и основных
направлениях внутренней и внешней политики
государства). М., 2001. С. 6 - 7.
Отсутствие
согласованных принципов разделения власти
порождает противоречия между центром и
регионами, обусловливает несоответствие
регионального и федерального
законодательства, влечет нарушения единого
правового пространства России.
С одной
стороны, субъекты РФ имеют широкие
законодательные полномочия по предметам
совместного ведения: им предоставлено
право принимать в соответствии с
федеральными законами собственные законы и
иные нормативные правовые акты (ч. 2 ст. 76
Конституции РФ). Более того, они обладают
правом опережающего правового
регулирования (п. 2 ст. 3 Федерального закона
от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах
организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации" в ред. Федерального
закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ <*>).
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 1999. N 42.
Ст. 5005; Российская газета. 08.07.2003.
С другой
стороны, федеральные законы по предметам
совместного ведения нередко принимаются
как законы по предметам ведения Федерации и
не оставляют возможности ее субъектам для
дальнейшего регулирования с учетом
национальных, геополитических,
экономических и иных особенностей <*>. В
этой связи, по мнению Д.Н. Козака, возникает
необходимость "решения одной из непростых
задач: какова степень, глубина федерального
регулирования по тем или иным вопросам
совместного ведения" <**>.
--------------------------------
<*> См.:
Глигич-Золотарева М.В. Законодательная база
федеративных отношений: перспективы
совершенствования // Журнал российского
права. 2002. N 7. С. 50 - 51; Муксинов И.Ш.
Становление самостоятельной системы
законодательства Республики Башкортостан.
В кн.: Федерализм в России. Казань, 2001. С.
119.
<**> Козак Д.Н. Проблемы
разграничения полномочий между
федеральными органами государственной
власти и органами государственной власти
субъектов Российской Федерации // Журнал
российского права. 2002. N 5. С. 9.
Таким
образом, в конституционной практике
сложилось реальное противоречие между
федеративной системой и образующими ее
субъектами по поводу разделения и
взаимосвязи государственной власти. Данное
противоречие составляет серьезную
государственную проблему, которая
затрагивает широкую сферу общественных
отношений.
По мнению В.Е. Чиркина,
решение этой проблемы "имеет огромное
теоретическое и практическое значение.
Пока что в российской науке исследовались
лишь отдельные ее стороны, прежде всего
реализация полномочий, относимых к
предметам совместного ведения федерации и
субъектов. Нет исследований по вопросу о
"вертикальном разделении власти" между
федерацией и ее субъектами (хотя сами эти
три слова в последние десятилетия
употребляются часто)" <*>.
--------------------------------
<*> Чиркин В.Е.
Государственная власть субъекта Федерации
// Государство и право. 2000. N 10. С. 6.
В
практике становления российского
федерализма использовались разные подходы
к проблеме, применялись различные правовые
формы. На первоначальных этапах широкое
распространение получили договоры
Российской Федерации с ее субъектами: с 1994
по 1998 гг. их подписали 46 из 89 субъектов РФ.
Позитивные возможности договоров,
позволяющие учесть специфику регионов,
очевидны. Однако при этом отдельные вопросы
ведения Федерации нередко передавались в
совместное ведение и даже в ведение
субъектов, часть вопросов совместного
ведения закреплялась за территориями. В
результате происходило противоречащее
конституционным нормам перераспределение
закрепленных предметов ведения, нарушался
конституционный принцип равноправия
субъектов <*>.
--------------------------------
<*> См.: Умнова И.А. Конституционные основы
российского федерализма. М., 2000. С. 113 - 115;
Лысенко В.Н. Разделение власти и опыт
Российской Федерации // Федерализм власти и
власть федерализма. М., 1997. С. 183 -
187.
Противоречивость договорного
процесса, усиление централизации
государственной власти привели к
возникновению негативного отношения к
договору, наметилась тенденция к
расторжению ранее заключенных договоров.
Подводя промежуточные итоги федеративной
реформы, заместитель Руководителя
Администрации Президента РФ Д.Н. Козак на
пресс-конференции 1 июля 2003 г. отметил, что
осталось восемь регионов, с которыми до сих
пор не расторгнуты договоры. Они все должны
будут пройти утверждение федеральными
законами, иначе прекратят свое
существование <*>. В этой связи
противоречащую Конституции РФ договорную
практику перераспределения предметов
ведения можно считать прекращенной.
--------------------------------
<*> См.: Российская
газета. 02.07.2003.
Федеральным законом от 24
июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке
разграничения предметов ведения и
полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации" <*> был закреплен
ряд принципов разграничения компетенции
Российской Федерации и ее субъектов,
определены важнейшие понятия: предметы
ведения, компетенция и полномочия;
регламентирована договорная практика,
федеральный закон определен приоритетной
формой разграничения предметов ведения и
полномочий.
Федеральный закон от
24.06.1999 N 119-ФЗ "О принципах и порядке
разграничения предметов ведения и
полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации" утратил силу в связи
с принятием Федерального закона от 04.07.2003 N
95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в
Федеральный закон "Об общих принципах
организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации".
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 1999. N 26.
Ст. 3176.
Одновременно установлены жесткие
пределы договорного процесса, исключающие
его широкое применение в конституционной
практике. Не обозначены границы
федерального регулирования по предметам
совместного ведения. С одной стороны,
федеральный законодатель ограничивался
принятием основ (общих принципов) правового
регулирования по предметам совместного
ведения (п. 1 ст. 12). С другой стороны, не
установлен перечень вопросов, по которым
они должны приниматься. Закон встретил
прохладное отношение в регионах и не
выполнялся многими из них как в отношении
пересмотра регионального
законодательства, так и изменения
договорных отношений (ст. 32).
Федеральный закон от 24.06.1999 N 119-ФЗ "О
принципах и порядке разграничения
предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти
Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации" утратил силу в связи
с принятием Федерального закона от 04.07.2003 N
95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в
Федеральный закон "Об общих принципах
организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации". Игнорировался
данный Закон и федеральным законодателем.
Принятые в последние годы Земельный и
Трудовой кодексы, а также Кодекс РФ об
административных правонарушениях мало
похожи на основы законодательства по
предметам совместного ведения.
Осуществлена детальная регламентация
общественных отношений, региональному
законодателю практически не оставлено
возможности собственного правового
регулирования, хотя на местах имеется
интересная практика в этих сферах.
Федеральным законодателем не соблюдался
принцип согласования интересов Федерации и
ее субъектов (ст. ст. 7, 13 Закона). Такие
нарушения были допущены, например, при
прохождении Федерального закона от 31
декабря 2001 г. N 198-ФЗ "О внесении дополнений и
изменений в Налоговый кодекс Российской
Федерации и в некоторые законодательные
акты Российской Федерации о налогах и
сборах" <*>. Важнейший законопроект,
значительно изменивший методологию
регионального единого налога на вмененный
доход, предусматривающий значительное
усиление налогового бремени для малого
предпринимательства и изъятие из бюджетов
субъектов РФ 30 процентов общей его суммы,
после внесения в Государственную Думу (в
нарушение ст. 13 Закона) органам
государственной власти субъектов РФ,
например, Ставропольского края, не
направлялся. После принятия в первом чтении
он поступил в Государственную Думу
Ставропольского края за неделю (вместо
месяца, установленного Законом) до
истечения предельного срока. Тем самым
законодательный орган субъекта РФ был
лишен возможности выразить свое отношение
к проекту закона по предметам совместного
ведения, который в этой связи принимался
без согласования интересов Федерации и
интересов ее субъекта как законодательный
акт по вопросам ведения Российской
Федерации. Государственная Дума
Ставропольского края была вынуждена
обратиться с запросом в Конституционный
Суд РФ.
Федеральный закон от 24.06.1999 N
119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения
предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти
Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации" утратил силу в связи
с принятием Федерального закона от 04.07.2003 N
95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в
Федеральный закон "Об общих принципах
организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации".
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 2002. N 1.
Ст. 4.
Указом Президента России от 21 июня
2001 г. N 741 была образована специальная
Комиссия по подготовке предложений о
разграничении предметов ведения и
полномочий между федеральными органами
государственной власти, органами
государственной власти субъектов РФ и
органами местного самоуправления
(руководитель Комиссии - Д.Н. Козак) <*>.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 2001. N 27.
Ст. 2652.
Одним из итогов работы Комиссии
стал проект Федерального закона от 4 июля 2003
г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в
Федеральный закон "Об общих принципах
организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации" (далее - Закон),
который до своего принятия прошел
обсуждение на парламентских слушаниях
обеих палат Федерального Собрания.
Согласно этому Закону ФЗ от 24 июня 1999 г. N
119-ФЗ признан утратившим силу.
Федеральный закон от 24.06.1999 N 119-ФЗ "О
принципах и порядке разграничения
предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти
Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации" утратил силу в связи
с принятием Федерального закона от 04.07.2003 N
95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в
Федеральный закон "Об общих принципах
организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации". В Законе
реализована конкретная задача: закрепить
за субъектами полномочия, которые они
обязаны выполнять за счет своего бюджета и
за исполнение которых несут
ответственность перед населением.
Остальные полномочия по предметам
совместного ведения остаются за
федеральным центром и могут передаваться
субъектам только вместе с соответствующими
финансовыми средствами.
Такой подход
обусловлен сложившейся практикой, когда
руководители регионов, не реализуя свои
обязанности, перекладывают
ответственность за собственное
бездействие на федеральный центр. Яркими
проявлениями такой практики стали,
например, массовые нарушения в обеспечении
населения теплом и электричеством во
многих регионах страны. По мнению Д.Н.
Козака, "отсутствие четкого разграничения
полномочий федеральных, региональных и
местных органов власти позволило субъектам
Российской Федерации возлагать
ответственность за решение регионально
значимых проблем на органы федерального
или местного уровня. При этом в собственном
распоряжении субъектов Федерации остаются
средства, предусмотренные бюджетом на
решение этих проблем" <*>.
Общетеоретическая, на первый взгляд,
проблема разделения государственной
власти в стране приобрела вполне реальное
проявление в жизни многих людей.
--------------------------------
<*> Козак Д.Н.
Федеральная реформа - новый этап в
гармонизации российского
законодательства. В кн.: Соотношение
законодательства Российской Федерации и
законодательства субъектов Российской
Федерации. М., 2003. С. 9.
В настоящее время в
этой области складываются правоотношения
пассивного типа, которые характеризуются
тем, что их "активный центр", по образному
выражению С.С. Алексеева, находится в
субъективном праве, а не в юридических
обязанностях <*>. Статьи 72, 76 Конституции
РФ закрепляют лишь законодательную
возможность субъектов регулировать
общественные отношения, но не возлагают на
них обязанности по реализации закрепленных
полномочий. Закон, конкретизируя предметы
совместного ведения, выделяет полномочия,
которые субъекты обязаны выполнять. Тем
самым в рамках предметов совместного
ведения выделяется новый класс
правоотношений - активного типа, которые
возлагают на субъекты обязанности
выполнения закрепленных полномочий.
--------------------------------
<*> См.: Алексеев С.С.
Общая теория права: В 2 т. Т. II. М., 1982. С.
109.
Различия между указанными способами
правового регулирования подробно раскрыты
в работах С.С. Алексеева. "Правоотношения
активного и пассивного типа - два различных
класса правоотношений, представляющих
собой качественно
