О стандартизации и сертификации в области туристической деятельности

ТУРИСТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ (НОВОЕ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ)
Материал подготовлен с использованием правовых актов
по состоянию на 15 сентября 2003 года
Я.Е. ПАРЦИЙ
Парций Яков Ефимович, заслуженный юрист России.
1. Общие положения
Действующее законодательство в области туристической деятельности включает Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ (далее - Закон о туризме), а также принятые в соответствии с ним другие федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные документы уполномоченных федеральных органов исполнительной власти.
Поскольку туристическая деятельность заключается в оказании соответствующих услуг гражданам-потребителям на договорной основе, на нее распространяется действие общих норм Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) и его специальных норм, регулирующих оказание возмездных услуг.
Рассматриваемые отношения регулируются также аналогичными нормами Закона РФ "О защите прав потребителей".
Согласно ст. 4 Закона о туризме государственное регулирование в данной области осуществляется многими способами, в частности путем осуществления стандартизации в туристской индустрии и сертификации туристского продукта.
В ст. 5 Закона о туризме уточняется, что стандартизация должна охватывать кроме объектов туристской индустрии также туроператорскую и турагентскую деятельность.
Из содержания и смысла ст. 4 и 5 Закона о туризме следует, что речь идет об установлении обязательных требований к упомянутым объектам стандартизации и об обязательной сертификации туристского продукта.
Следует заметить, что сами объекты стандартизации и сертификации определены в упомянутых статьях неточно <*>. Фактически такими объектами являются непосредственно оказываемые услуги, а требования к туроператорам и к турагентам определяются в положениях о лицензировании их деятельности. В настоящее время действуют Положения, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 11 февраля 2002 г. N 95.
--------------------------------
<*> См. об этом: Парций Я.Е. Научно-практический комментарий Закона об основах туристской деятельности в Российской Федерации. Москва: Фонд "Правовая культура", 1998.
Стандартизация и сертификация, в том числе и туристических услуг, до 1 июля 2003 г. осуществлялись в соответствии с Законами РФ "О стандартизации" и "О сертификации продукции и услуг" и принятыми во их исполнение постановлениями Правительства РФ, нормативными документами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти (главным образом, Госстандарта России).
Согласно ст. 47 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - Закон), вступившего в силу 1 июля 2003 г., с этой даты утрачивают силу ряд законов, в том числе упомянутые законы о стандартизации и сертификации.
Такое решение законодателя вызвано тем, что Закон кардинально изменил правовую природу стандартизации, установил новый порядок нормирования требований к продукции, процессам, работам и услугам, разделив их на две группы объектов: первая - объекты, на которые устанавливаются обязательные для применения и исполнения требования, вторая - объекты, требования к которым применяются и исполняются на добровольной основе.
При этом установлена новая система документов, устанавливающих требования: технические регламенты - для установления обязательных требований, национальные стандарты и стандарты организаций - для установления требований, применяемых в добровольном порядке.
В соответствии с этим для продукции, предусмотренной в технических регламентах, предусматривается проведение обязательного подтверждения соответствия (декларирование или обязательная сертификация).
В отношении продукции, процессов, работ и услуг, требования к которым не установлены в технических регламентах, подтверждение соответствия осуществляется в форме добровольной сертификации на соответствие требованиям документов, применяемых в добровольном порядке.
Государственный контроль за соблюдением этих требований не осуществляется.
Туристические услуги, в соответствии с п. 1 ст. 1 Закона, относятся ко второй группе объектов технического регулирования, т.е. к тем, на которые могут устанавливаться требования, применяемые и подтверждаемые только в добровольном порядке.
Из этого следует, что должны считаться фактически утратившими силу положения Закона о туризме, касающиеся стандартизации и сертификации, а также все иные нормативные правовые акты и документы, предусматривающие обязательные требования к туристическим услугам и проведение в их отношении обязательной сертификации.
Вместе с тем представляется, что решения, принятые законодателем в отношении нормирования требований и сертификации работ и услуг, являются ошибочными, поскольку при их осуществлении остается проблема обеспечения безопасности. А эти вопросы не могут решаться в добровольном порядке, они требуют государственного регулирования.
В соответствие с Законом должны быть приведены отдельные нормы ГК РФ и Закона РФ "О защите прав потребителей", касающиеся вопросов нормирования требований к продукции, работам и услугам, а также правил подтверждения соответствия. В частности, это относится к ст. 474, 542 ГК РФ, где упоминаются государственные стандарты, а также к ряду статей Закона РФ "О защите прав потребителей" (понятие "стандарт" в преамбуле, п. 5 ст. 4, п. 4 ст. 7, п. 2 и 3 ст. 10, ст. 26, 38, 42, 45).
2. О стандартизации услуг
Закон определяет стандартизацию как деятельность по установлению правил и характеристик в целях их добровольного многократного использования, направленную на достижение упорядоченности в сферах производства и обращения продукции и повышения конкурентоспособности продукции, работ и услуг.
Первое, что обращает на себя внимание в данном понятии, - направленность стандартизации работ и услуг только на повышение их конкурентоспособности, одним из способов которого является повышение уровня обслуживания. В отношении продукции, кроме этого, обозначена еще и другая цель стандартизации - достижение упорядоченности ее производства и обращения.
Понятие стандартизации претерпело принципиальное изменение по сравнению с определением этого понятия в Законе РФ "О стандартизации" - из него исключен нормативный (обязательный) характер этой деятельности и упоминание о ее направленности на обеспечение безопасности соответствующих объектов, а также качества продукции, работ и услуг.
Указанные изменения отражают новое место стандартизации в условиях рыночной экономики. Однако в определении данного понятия также, как в понятии стандарта, отсутствует указание на главную цель стандартизации в этих условиях, отличающую ее от деятельности по установлению обязательных требований.
Некоторый свет на понимание существа стандартизации в условиях рыночной экономики проливает указание в понятии на ее роль как средства повышения конкурентоспособности продукции, работ и услуг. Эта цель может быть достигнута в том случае, если стандарты будут разрабатываться для отражения в них прогрессивных требований, основанных на достижениях науки и техники. Это и должно являться главной целью стандартизации.
Поэтому цели стандартизации, провозглашенные в ст. 11 Закона (повышение уровня безопасности и др.), следует рассматривать и как основные направления работы.
Необходимо отметить, что внешне перечень целей стандартизации в Законе о стандартизации и в Законе во многом совпадает, иногда даже текстуально.
Однако в главном они расходятся принципиально.
Например, если в Законе о стандартизации первой целью указано обеспечение безопасности соответствующих объектов, то в Законе - повышение уровня их безопасности.
В последней формулировке отражен новый характер деятельности по стандартизации - разработка перспективных требований, превышающих достигнутый уровень.
Говоря о конкретных целях стандартизации, определенных в ст. 11 Закона, следует обратить внимание на отсутствие среди них цели обеспечения качества продукции, работ и услуг, которая упомянута в Законе о стандартизации.
Кстати, об обеспечении качества продукции, работ и услуг во всем тексте Закона упомянуто лишь однажды в ст. 17, регулирующей вопрос о стандартах организаций. Это обстоятельство отражает уже принятый ранее безусловно правильный подход законодателя к этому понятию, который исключает вопросы качества продукции, работ, услуг (т.е. вопросы об их потребительских свойствах, кроме вопросов безопасности) из сферы государственного регулирования.
Говоря о целях стандартизации и ее новой роли, следует обратить внимание на отсутствие в Законе нормы, определяющей содержание национальных стандартов. Это содержание определяется целями стандартизации. Вместе с тем надо отметить, что поскольку стандартизация является деятельностью по разработке рекомендаций, предусмотренные в ст. 11 Закона ее цели не следует считать исчерпывающими.
В ст. 12 Закона сформулированы принципы осуществления работы по стандартизации.
Указанный в качестве первого принцип добровольного применения стандартов по существу определяет также юридический статус стандартов как документов, не имеющих обязательного характера.
В связи с этим возникает вопрос: является ли сама стандартизация добровольной деятельностью граждан или организаций или имеет какую-то государственно-правовую основу, независимо от того, что ее результат - национальные стандарты - не имеет обязательного характера, не является нормативными документами. Безусловно, разработка проекта национального стандарта - дело сугубо добровольное.
Вместе с тем следует отметить, что в Законе имеются положения, которые однозначно свидетельствуют: стандартизация является функцией государства, несмотря на добровольность применения стандартов.
К ним могут быть отнесены положения ст. 14 Закона о возложении на Национальный орган РФ по стандартизации представительства РФ в международных организациях по стандартизации, участие в их работе и обеспечение учета интересов РФ при разработке международных стандартов.
Эти функции имеют безусловно государственный характер.
В связи с этим их выполнение согласно п. 2 ст. 14 Закона Правительство РФ возлагает на определенный орган исполнительной власти.
При решении поставленного вопроса необходимо также учитывать положение п. "р" ст. 71 Конституции РФ об отнесении к ведению РФ стандартов и эталонов, метрической системы и исчисления времени. Из этого следует, что установление стандартов, т.е. стандартизация, является функцией государства.
Напомним, что действующая Конституция РФ принималась в условиях, когда стандартизация являлась безусловно государственной функцией, а определенные требования государственных стандартов имели общеобязательную силу.
Уместно поставить вопрос: не противоречит ли упомянутому положению Конституции РФ придание национальным стандартам статуса необязательных документов?
Представляется, что не противоречит. Понятие предмета ведения РФ означает только отнесение регулирования того или иного вопроса к компетенции именно РФ, а не к ведению субъектов РФ или к совместному ведению РФ и ее субъектов.
Придание национальным стандартам статуса необязательных документов не исключает их из круга вопросов, регулируемых государством в лице соответствующих органов РФ.
Вопрос о правовом статусе стандартов не относится к категории предметов ведения РФ и ее субъектов.
Статус стандартов может изменяться в зависимости от потребностей и состояния социально-экономической обстановки в государстве.
Из всего сказанного следует, что стандартизация как вид деятельности сохраняет государственный характер и порядок ее осуществления должен регулироваться государством в соответствии с упомянутой нормой Конституции РФ.
Несмотря на добровольный характер применения национальных стандартов, законодатель все же определяет некоторые принципы, которыми обязаны руководствоваться разработчики стандартов, что является реализацией полномочий РФ, определенных Конституцией РФ.
Национальные стандарты, играя роль рекомендаций, являются документами, разработанными по правилам, определенным государством, и, таким образом, опирающимися на его авторитет. Поэтому государству небезразлично содержание национальных стандартов.
Изложенные в ст. 12 Закона принципы условно можно разделить на две группы.
Первая группа - принципы, направленные на недопущение в стандартах необоснованных ограничений свободы предпринимательства путем установления завышенных или дополнительных требований, не отвечающих целям стандартизации, определенным в ст. 11 Закона.
Вторая группа - принципы технического характера:
- разработка национальных стандартов, как правило, на основе международных стандартов, за исключением случаев, указанных в Законе;
- недопустимость установления требований, противоречащих основополагающим требованиям технических регламентов (речь идет именно о противоречии, а не о прогрессивном повышении требований);
- установление требований, обеспечивающих единообразие применения стандартов.
В связи с целями и принципами осуществления деятельности по стандартизации возникает вопрос об ответственности за разработку национальных стандартов с нарушением норм, предусмотренных ст. 11 и 12 Закона, а также правил разработки национальных стандартов.
В соответствии с законодательством РФ, как известно, применяются три вида ответственности: гражданско-правовая, административная и уголовная.
Два последних вида ответственности возможны при совершении виновных противоправных (незаконных) действий (бездействия), ответственность за которые предусмотрена в Кодексе РФ об административных правонарушениях или в Уголовном кодексе РФ. При этом к уголовной ответственности могут быть привлечены только физические лица.
Поскольку нарушение целей и принципов стандартизации объективно реализуется в национальных стандартах, которые не являются нормативными актами, т.е. устанавливающими общеобязательные правила, применение за эти действия указанных видов ответственности представляется невозможным.
Вместе с тем несомненно, что добровольное применение национальных стандартов, разработанных с нарушением упомянутых целей, принципов и процедур, может привести к причинению вреда лицу, применившему национальный стандарт.
Представляется, что в этом случае можно говорить о применении гражданско-правовой ответственности, а именно деликтной (внедоговорной) ответственности в соответствии с ГК РФ.
При этом причинителем вреда должен выступать орган, утвердивший национальный стандарт, если он по закону может нести такую ответственность.
Закон не только принципиально изменил правовой статус стандартов, но также упразднил некоторые категории стандартов, предусмотренных

Комментарии к законам »