Разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов рф
ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И
ОРГАНАМИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
СУБЪЕКТОВ РФ
И.С. ВАГИН
Вагин И.С.,
консультант Главного федерального
инспектора по Пермской области, аспирант
Российской академии государственной
службы при Президенте РФ.
В соответствии
с Конституцией РФ (ст. ст. 11, 76) разграничение
полномочий по предметам совместного
ведения осуществляется двумя способами -
договорами о разграничении предметов
ведения и полномочий между органами
государственной власти РФ и органами
государственной власти субъекта РФ и
федеральными законами.
В соответствии
со ст. 11 Конституции РФ разграничение
предметов ведения и полномочий
осуществляется Конституцией РФ,
Федеративным договором и иными договорами.
В развитие договоров в соответствии со ст. 78
Конституции РФ федеральные органы
исполнительной власти по соглашению с
органами исполнительной власти субъектов
РФ могут передавать им осуществление части
своих полномочий, если это не противоречит
Конституции РФ и федеральным законам. Часть
3 указанной статьи закрепляет аналогичное
право за органами исполнительной власти
субъекта РФ.
Кроме того, по предметам
совместного ведения издаются федеральные
законы и принимаемые в соответствие с ними
нормативно-правовые акты субъектов РФ.
Исходя из смысла ст. 76 Конституции РФ, в
федеральном законе как нормативно-правовом
акте общего действия регулируются вопросы
(предметы) совместного ведения,
определяются права и обязанности
участников правоотношений в сфере
совместного ведения, в том числе полномочия
органов государственной власти, и тем самым
осуществляется разграничение этих
полномочий по предметам совместного
ведения. Такая позиция была выражена
Конституционным Судом РФ <*>. Таким
образом, правовая форма разграничения
полномочий по предметам совместного
ведения посредством федеральных законов
также предусмотрена Конституцией РФ.
--------------------------------
<*> Постановление
Конституционного Суда РФ от 09.01.1998 N 1-П.
В
нашей стране в силу ряда причин
разграничение полномочий по предметам
совместного ведения пошло по договорному
пути, что позволило сохранить единство
России как государства и разграничить
предметы ведения и полномочия в
зависимости от соотношения политических
сил в центре и каждом конкретном субъекте
РФ. Договоры о разграничении предметов
ведения и полномочий и заключенные в
соответствии с ними соглашения стали
основой, определяющей функциональную сферу
деятельности органов государственной
власти. В "массовую стадию" процесс
разграничения полномочий посредством
заключения договоров и соглашений вступил
в 1994 году с подписанием Договора с
Кабардино-Балкарией. С 1994 года было
подписано более 300 договоров и
соглашений.
Однако практика заключения
договоров порождает неравноправие
субъектов РФ. Ряд внутрифедеральных
договоров предоставил отдельным субъектам
Российской Федерации льготы и
преимущества, ставящие их в более
благоприятные по сравнению с другими
субъектами РФ условия, в отдельных
договорах есть немало политических
уступок, экономических, бюджетных льгот и
преимуществ.
Между тем статья 5
Конституции Российской Федерации гласит,
что во взаимоотношениях с федеральными
органами государственной власти все
субъекты РФ между собой равноправны. Статья
19 гласит, что все граждане равны перед
законом. Отсюда равноправие субъектов
Российской Федерации должно проявляться в
трех аспектах: равноправие субъектов
Федерации между собой, равноправие во
взаимоотношениях с органами
государственной власти Российской
Федерации, равноправие народов Российской
Федерации. Ссылки некоторых ученых на
объективные признаки неравенства
субъектов РФ здесь несостоятельны, так как
различные условия (географическое
положение, размеры территорий и др.) - это
естественная уникальность, а их
конституционное равенство - это
юридическое явление. Таким образом,
договорная форма разграничения полномочий
ведет к нарушению конституционного
равенства субъектов РФ.
Кроме того,
договоры содержали в себе ряд существенных
нарушений норм Конституции РФ, а именно:
регулировали более широкий круг вопросов,
чем разграничение полномочий между
федеральными и региональными органами
государственной власти; разграничивали
полномочия органов по предметам не
совместного ведения Федерации и ее
субъектов, а исключительного ведения РФ;
разграничивали полномочия по предметам
совместного ведения, которые уже
урегулированы федеральными законами.
Учитывая многочисленные нарушения в
договорах, нестабильность такой формы
разграничения полномочий, нарушение
равноправия субъектов РФ и, как следствие
всего этого, нарушение единства и
целостности системы государственного
управления, федеральный законодатель был
вынужден обратиться к законодательной
форме разграничения полномочий по
предметам совместного ведения.
Здесь
необходимо отметить, что классическое
федеративное правовое государство - это
государство, где главенствует Конституция
и федеральный закон. Исходя из того что
государствообразующим актом Российской
Федерации является Конституция РФ, принцип
федерализма, количество и перечень
субъектов Федерации установлены
Конституцией, Федеративный договор и иные
договоры должны соответствовать
Конституции РФ, Российская Федерация
является конституционной федерацией.
Правовой статус России как конституционной
федерации определил приоритет закона над
договором в организации и функционировании
публичной власти различных уровней и
устанавливает необходимость разграничения
полномочий и предметов ведения между
федеральным центром и региональным уровнем
управления именно федеральными законами.
Право Федерации всегда должно иметь
приоритет над правом субъекта Федерации,
так как интересы целого важнее интересов
части. В связи с этим все договора должны
соответствовать не только Конституции РФ,
но и федеральным законам. Верховенство
Конституции РФ и федеральных законов над
договорами установлено в ст. 4 Федерального
закона РФ "О принципах и порядке
разграничения предметов ведения и
полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации".
Федеральный
закон от 24.06.1999 N 119-ФЗ "О принципах и порядке
разграничения предметов ведения и
полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации" утратил силу в связи
с принятием Федерального закона от 04.07.2003 N
95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в
Федеральный закон "Об общих принципах
организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации". Исходя из анализа
ряда федеральных законов, можно сделать
вывод о том, что все больше управленческих
функций федеральных и региональных органов
исполнительной власти определяются в
федеральных законах. Примером, когда на
всех трех уровнях власти, включая органы
местного самоуправления, устанавливаются
четкие полномочия каждого уровня
исполнительной власти, могут быть
Федеральные законы "О мелиорации земель"
(ст. ст. 14, 15, 16), "О занятости населения" (ст. 7),
"Об охране окружающей среды" (ст. ст. 5 - 10), "О
пожарной безопасности" (ст. ст. 16 - 19). Данные
Законы нацелены на определение границ
правотворчества органов законодательной
власти и функциональной сферы органов
исполнительной власти.
Учитывая
приоритет федеральных законов над
договорами и то, что все больше вопросов по
предметам совместного ведения
регулируется посредством федеральных
законов, в последние годы стала наблюдаться
тенденция расторжения договоров между
федеральными органами государственной
власти и органами государственной власти
субъектов РФ. По состоянию на март 2002 года
такие договоры расторгли 15 субъектов РФ, с
восемью субъектами шел процесс расторжения
договоров. Действительно,
заинтересованности региональных лидеров в
договорах, не предоставляющих им особых по
сравнению с остальными регионами условий,
нет.
Законодательное разграничение
полномочий является более стабильной
правовой формой. Кроме того, обеспечивается
единство управленческих функций в системе
государственного управления и
устанавливаются равные условия
деятельности для органов государственной
власти всех субъектов РФ. Законодательная
форма разграничения полномочий органов
государственной власти Российской
Федерации и органов государственной власти
субъектов РФ по предметам совместного
ведения необходима для единства системы
государственного управления, для
эффективного взаимодействия органов
государственной власти между собой, для
четкого и ясного определения
функциональных задач каждого звена, каждой
подсистемы всей государственной власти.
Здесь необходимо сказать несколько слов о
Комиссии при Президенте РФ по подготовке
предложений о разграничении предметов
ведения и полномочий между федеральными
органами государственной власти, органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации и органами местного
самоуправления <*>. Итогом работы данной
Комиссии стала Концепция разграничения
полномочий между федеральными органами
государственной власти и органами
государственной власти субъектов РФ,
представленная Президенту РФ. Общий вектор
указанной Концепции - дальнейшая
централизация, усиление влияния
федерального центра на полномочия,
находящиеся в совместном ведении РФ и ее
субъектов. В Концепции подчеркнуто, что
разграничение будет осуществляться
федеральными законами, а не договорами.
Предложена также концентрация контрольных
и регулятивных функций на федеральном
уровне, а непосредственно
исполнительно-распорядительных функций -
на региональном уровне.
--------------------------------
<*> Создана в
соответствии с Указом Президента РФ от
21.06.2001 N 741.
Анализируя федеральные законы,
регулирующие отношения по предметам
совместного ведения, следует сделать вывод
о том, что в них, как правило, обозначаются
полномочия федеральных органов
государственной власти, органов
государственной власти субъекта РФ и даже
органов местного самоуправления. Однако
думается, что невозможно выделить все
вопросы, входящие в соответствующий
предмет ведения, и разграничить их между
уровнями власти. Останутся вопросы, не
перечисленные в соответствующем законе, и
будет непонятно, кто их решает, либо
возникнет ситуация, когда одни и те же
вопросы будут отнесены к ведению как
федеральных, так и региональных органов
исполнительной власти. Нереально раз и
навсегда на сугубо расчетно-рациональной
основе установить точное соответствие
объема исполняемых полномочий их
финансовому обеспечению, сделать
фактически исполняемые полномочия по
объему и содержанию стабильными. Кроме
того, в этих законах не уделяется должного
внимания вопросам взаимодействия
указанных органов власти в процессе
осуществления полномочий по предметам
совместного ведения.
Стремление
законодателя посредством федеральных
законов жестко разграничить вопросы на
федеральные, региональные и местные без
установления совместной процедуры
деятельности ведет к подмене
соответствующими законами статьи 72
Конституции РФ. Речь идет о том, что, исходя
из смысла указанной статьи, органы
государственной власти РФ и субъектов РФ
реализуют свою компетенцию по всем
вопросам, перечисленным в статье 72
Конституции РФ. Учитывая приоритет в этой
области федеральных законов над
региональными, законодательное
разграничение полномочий может вести к
нарушению конституционных прав субъектов
РФ на осуществление деятельности по всем
предметам совместного ведения.
Между
тем конституционная категория "совместное
ведение" есть показатель совершенных
федеративных связей, когда механизм
разделения государственной власти - это не
только фактическое размежевание
полномочий, но и отношения сотрудничества и
взаимодействия различных уровней власти. В
связи с этим приоритет в федеральных
законах должен быть не за нормами,
разграничивающими полномочия федеральных
и региональных органов государственной
власти, а за нормами, регламентирующими
процедуру совместной деятельности органов
государственной власти по предметам
совместного ведения (например, порядок
использования согласительных процедур, в
частности создания согласительных
комиссий на паритетных началах).
Преобладание в федеральном законе
процессуальных норм реализации совместной
компетенции органов государственной
власти представляется нам весьма
действенным способом предотвращения
споров между центром и регионами в этой
области. Именно это обеспечит реальные
координационные взаимосвязи между
различными уровнями исполнительной
власти.
Одним из немногих примеров
федеральных законов, в которых
регулируется совместная деятельность
органов исполнительной власти всех уровней
по предметам совместного ведения, является
Федеральный закон РФ "О государственном
регулировании внешнеторговой
деятельности" от 13.10.1995. Нормы данного
Закона не только определяют полномочия
Федерации и регионов (ст. ст. 6, 8), но и
закрепляют порядок координации
внешнеторговой деятельности субъектов РФ
между федеральными и региональными
органами исполнительной власти.
Таким
образом, разграничение полномочий органов
государственной власти по предметам
совместного ведения должно осуществляться
исключительно в федеральных законах. При
этом в таких законах должны
устанавливаться правовые нормы,
регулирующие совместную деятельность
федеральных и региональных органов
государственной власти по предметам
совместного ведения, определяющие порядок
согласования решений, принятых в рамках ст.
72 Конституции РФ, а следовательно,
упорядочивающие процедуры взаимодействия
всех уровней государственной власти между
собой.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным голосованием
12.12.1993)
ЗАКОН РСФСР от 19.04.1991 N 1032-1
"О
ЗАНЯТОСТИ НАСЕЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 21.12.1994 N
69-ФЗ
"О ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ"
(принят ГД ФС РФ 18.11.1994)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
от 13.10.1995 N 157-ФЗ
"О ГОСУДАРСТВЕННОМ
РЕГУЛИРОВАНИИ ВНЕШНЕТОРГОВОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ"
(принят ГД ФС РФ
07.07.1995)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 10.01.1996 N 4-ФЗ
"О МЕЛИОРАЦИИ ЗЕМЕЛЬ"
(принят ГД ФС РФ
08.12.1995)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 24.06.1999 N
119-ФЗ
"О ПРИНЦИПАХ И ПОРЯДКЕ
РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И
ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ОРГАНАМИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
04.06.1999)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 10.01.2002 N 7-ФЗ
"ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ"
(принят ГД
ФС РФ 20.12.2001)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
Конституционного Суда РФ от 09.01.1998 N 1-П
"ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ЛЕСНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
Конституционное и
муниципальное право, N 5, 2003
