О пределах возможных ограничений прав и свобод граждан в условиях действия особых правовых режимов
В УСЛОВИЯХ ДЕЙСТВИЯ ОСОБЫХ ПРАВОВЫХ
РЕЖИМОВ
С.В. ПЧЕЛИНЦЕВ
Пчелинцев С.В.,
заслуженный юрист России, генерал-майор
юстиции, кандидат юридических наук.
В
соответствии со ст. 2 Конституции РФ
признание, соблюдение и защита прав
человека и гражданина являются
обязанностью государства. Реальное
обеспечение прав и свобод граждан и
безопасности личности относится к жизненно
важным интересам Российской Федерации. По
заключению Научного совета при Совете
безопасности РФ проблема обеспечения
безопасности личности является одной из
ключевых в социально-политической
обстановке Российской Федерации и должна
явиться одной из основных составляющих
политики возрождения России <*>.
-------------------------------
<*> См.: Основы
национальной безопасности / Под общ. ред.
В.Л. Манилова. М., 1998. С. 26, 90, 166, 198;
Безопасность личности (граждан России) и
социально-политическая ситуация в стране //
Научные проблемы национальной
безопасности Российской Федерации. Вып. 2.
М., 1998. С. 31 - 35.
Задача обеспечения прав и
свобод граждан приобретает особое значение
в период действия особых правовых режимов -
при возникновении различных ситуаций
чрезвычайного характера, когда нормальное
функционирование общества и государства
вследствие тех или иных причин становится
невозможным. Как справедливо отмечают В.В.
Маклаков и Б.А. Страшун, "...конституции часто
предусматривают возможность ограничения
тех или иных прав и свобод при чрезвычайных
обстоятельствах" <*>. Такими
обстоятельствами могут быть агрессия
иностранного государства,
непосредственная угроза жизни и
безопасности граждан или конституционному
строю государства (например, попытки
захвата или присвоения власти, массовые
беспорядки, теракты, межконфессиональные и
региональные конфликты, чрезвычайные
ситуации природного и техногенного
характера и др.). В подобных случаях
вводятся предусмотренные национальным
законодательством особые (чрезвычайные)
правовые режимы деятельности органов
государственной власти, органов местного
самоуправления, учреждений, предприятий и
организаций.
-------------------------------
<*>
Конституционное (государственное) право
зарубежных стран: Учеб. / Под ред. Б.А.
Страшуна. М., 1995. С. 121.
Исходя из анализа
зарубежного законодательства и
приводящейся в юридической литературе
классификации, к таким режимам, в частности,
можно отнести:
1) чрезвычайное положение
(Алжир, Великобритания, Зимбабве, Индия,
Ирландия, Канада, Португалия, США, ЮАР);
2)
военное положение (Болгария,
Великобритания, Индия, Нидерланды, Польша,
Румыния, США);
3) осадное положение
(Аргентина, Бельгия, Бразилия, Венгрия,
Венесуэла, Греция, Испания, Мали,
Португалия, Франция);
4) состояние войны
(Бельгия, Италия, Кабо-Верде);
5)
состояние общественной опасности
(Италия);
6) состояние напряженности
(ФРГ);
7) состояние обороны (ФРГ,
Коста-Рика, Финляндия);
8) состояние
угрозы (Испания);
9) состояние готовности
(Норвегия) <*>.
-------------------------------
<*> См.: Лозбинев В.В. Институт
чрезвычайного положения в Российской
Федерации (теория, законодательство,
практика). М., 2001. С. 140 - 141.
Необходимо
отметить, что институт особых правовых
режимов имеет глубокие исторические корни
как в законодательстве большинства
зарубежных государств, так и в российском
праве. Однако законодательством
дореволюционной России и СССР не
предусматривалось четкого разграничения
понятий военного и чрезвычайного
положения. До настоящего времени в
энциклопедической литературе в качестве
наиболее яркого примера исключительного
режима принято ссылаться на Указ
Президиума Верховного Совета СССР от 22.06.1941
"О военном положении", который
предусматривал широкий комплекс жестких
мер ограничительного характера в отношении
граждан.
С принятием Конституции РФ
основания введения военного и
чрезвычайного положений были строго
разграничены. Как следует из статей 87 - 88,
военное положение может быть введено
Президентом РФ на территории страны или в
отдельных ее местностях только при угрозе
национальной безопасности исключительно
внешнего характера, тогда как чрезвычайное
положение может быть введено Президентом
РФ в силу причин внутреннего характера при
обстоятельствах, предусмотренных
федеральным конституционным законом.
Вместе с тем специальные конституционные
законы, которые должны определять
основания введения военного и
чрезвычайного положений и их режимы, не
принимались в течение довольно длительного
времени. Пристальное внимание
общественности к разработке этих законов
во многом было обусловлено стремлением
обеспечить согласованность их норм с
международно-правовыми стандартами,
особенно по вопросам правового статуса
личности в условиях военного и
чрезвычайного положения.
Только в
начале нынешнего столетия были приняты
Федеральные конституционные законы: от
30.05.2001 N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" (в
ред. от 30.06.2003) и от 30.01.2002 N 1-ФКЗ "О военном
положении", которые в настоящее время
являются правовой основой двух особых
режимов деятельности органов
государственной власти, иных
государственных органов, органов местного
самоуправления и организаций в
исключительных для государства
обстоятельствах. Такими обстоятельствами
являются агрессия или непосредственная
угроза агрессии против России (для военного
положения), непосредственная угроза жизни и
безопасности граждан или конституционному
строю России (для чрезвычайного
положения).
В процессе подготовки и
обсуждения проектов названных Законов, в
особенности Федерального конституционного
закона "О военном положении" (далее -
законопроект), большое внимание уделялось
тщательному изучению норм международного
права, главным образом в связи с
определением оснований, условий и порядка
ограничений прав и свобод граждан. Это было
обусловлено не только весьма отчетливо
обнаруживающейся тенденцией нарастающего
влияния международного права на систему и
отрасли внутреннего права России, но и тем,
что детальный анализ и творческое
использование норм международного права
имели крайне важное значение в связи с
развернувшейся дискуссией по
вышеназванной проблеме, в ходе которой
отдельными авторами высказывались
соображения, не согласующиеся по своей
направленности не только с зарубежным
опытом, но и с положениями Конституции
РФ.
Международная практика применения
чрезвычайного и военного положения в
различных странах свидетельствует о том,
что законодательство большинства
зарубежных государств рассматривает эти
режимы в качестве правовых институтов,
регламентирующих чрезвычайный режим
осуществления государственной власти в
различных ситуациях, когда нормальное
функционирование общества и государства
невозможно. При этом поддержание режимов
чрезвычайного или военного положения
практически неизбежно связано с
ограничениями прав и свобод граждан,
приобретающими зачастую неоправданно
жесткий характер.
С учетом изложенного
представляется крайне важным объективное
сочетание целесообразности и разумной
достаточности мер государственного
ограничения прав и свобод граждан, которые
при этом не должны противоречить нормам
международного права, установленным в
обществе основам правопорядка и
конституционным нормам.
Анализ точек
зрения, высказанных в отечественной
юридической литературе, позволил выявить
различные подходы к этой проблеме.
Например, С.Н. Бабурин обращает внимание на
то, что "в отличие от подхода к
чрезвычайному положению, Конституция не
содержит для территорий военного положения
каких-либо изъятий в ограничении прав и
свобод" <*>. Такой подход обосновывался
тем, что в ст. 87 Конституции РФ,
устанавливающей основания объявления
военного положения, не содержится прямого
упоминания о возможности ограничения при
этом прав и свобод граждан, как это,
например, предусматривает ст. 88. Однако это
вовсе не означает, что при военном
положении права и свободы граждан вообще не
подлежат какому-либо ограничению. Подобные
суждения представлялись ошибочными,
поскольку не учитывали предоставленной ч. 3
ст. 55 Конституции РФ возможности
ограничения на основании федерального
закона прав и свобод граждан, разумеется, в
той мере, в какой это необходимо для
обеспечения безопасности страны и
обороны.
-------------------------------
<*>
Бабурин С.Н. Территория государства:
правовые и геополитические проблемы. М., 1997.
С. 98; Он же. Территориальные режимы и
территориальные споры:
государственно-правовые проблемы. М., 2001. С.
75.
Такая точка зрения совпадала с
содержанием п. 2 ст. 29 Всеобщей декларации
прав человека и была основана на ст. 19
Федерального закона от 31.05.1996 N 61-ФЗ "Об
обороне" (в ред. от 30.06.2003), дающей понятие
военного положения как особого правового
режима деятельности органов
государственной власти, иных
государственных органов, органов местного
самоуправления и организаций,
предусматривающего ограничения прав и
свобод граждан. Аналогичная норма
закреплена также и в п. 2 ст. 1 Гражданского
кодекса РФ, что признается в научной
литературе обоснованной мерой воздействия
со стороны государства при необходимости
обороны страны, но при непременном условии
принятия соответствующего федерального
закона <*>.
-------------------------------
<*>
См.: Гражданское право: Учеб. Часть первая /
Под ред. А.Г. Калпина, А.И. Масляева. М., 1997. С.
58.
Не случайно в литературе одним из
наиболее характерных признаков военного
положения признается именно применение
комплекса ограничений прав населения. С
другой стороны, не вызывало сомнений то, что
объем возможных ограничений прав и свобод
граждан во время военного положения не
может быть безграничным, а по аналогии с
режимом чрезвычайного положения
непременно должен иметь конкретные
пределы, устанавливаемые
законодательством. В связи с этим
принципиально не могла быть поддержана
точка зрения о возможности ограничения
прав и свобод граждан в условиях военного
положения еще в большем объеме, чем в
условиях чрезвычайного положения <*>.
-------------------------------
<*> См.: Коротков А.П.,
Соковых Ю.Ю. Правовые средства управлениями
кризисными ситуациями: сравнительный
анализ международно-правового и
внутригосударственного регулирования //
Государство и право. 1997. N 10. С.
70.
Оптимальной в период обсуждения
законопроекта представлялась позиция Г.В.
Васильевой, считающей, что "по аналогии с
нормами о режиме чрезвычайного положения в
условиях военного положения не подлежат
ограничению права и свободы,
предусмотренные статьями 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34
(ч. 1), 40 (ч. 1), 46 - 54 Конституции, поскольку
именно эти права не могут быть ограничены в
силу ч. 3 ст. 56 Конституции даже в условиях
введения чрезвычайного положения" <*>.
-------------------------------
<*> Комментарий к
Конституции Российской Федерации / Под ред.
Ю.В. Кудрявцева. М., 1996. С. 388.
Таким образом,
в период обсуждения законопроекта
преобладающей и наиболее обоснованной
явилась точка зрения, согласно которой в
условиях военного положения могут быть
предусмотрены ограничения отдельных прав
граждан, которые, однако, так же как и в
период чрезвычайного положения,
допускаются только в той мере, в какой это
необходимо для обеспечения обороны страны
и безопасности государства, не могут
затрагивать основополагающих прав и свобод
и должны согласовываться с требованиями
статей 55 и 56 Конституции РФ.
В то же
время некоторые правоведы высказали
соображения о том, что закрепленный в
Конституции РФ перечень прав и свобод, не
подлежащих ограничению при введении
чрезвычайного положения, значительно
расширен по сравнению с Международным
пактом о гражданских и политических правах
путем указания таких прав, как право на
неприкосновенность частной жизни, личную и
семейную тайну, защиту своей чести и
доброго имени, право на тайну частной жизни
и др. В связи с этим предлагалось внести
соответствующие изменения в Конституцию
РФ, которые позволяли бы более эффективно
осуществлять режим чрезвычайного
положения <*>.
-------------------------------
<*> См.: Лозбинев В.В. Указ. соч. С. 169 - 171, 184 -
185.
Для понимания объективной
необходимости ограничения некоторых прав и
свобод граждан в условиях военного
положения и введения их возможных пределов
важное значение имело изучение норм
международного права и зарубежной практики
применения военного положения. Как
свидетельствует исторический опыт, кризисы
в истории большинства государств вызывали
необходимость временного ограничения
отдельных прав и свобод граждан при тех или
иных чрезвычайных обстоятельствах, в том
числе и при введении режима чрезвычайного
или военного положения. Вместе с тем в
современных условиях возможные
ограничения любых прав и свобод граждан
должны соответствовать
международно-правовым нормам и
осуществляться в строгом соответствии с
национальным законодательством. Всеобщей
декларацией прав человека (п. 2 ст. 29)
закреплено, что при осуществлении своих
прав и свобод каждый человек должен
подвергаться только таким ограничениям,
которые установлены законом исключительно
с целью обеспечения должного признания и
уважения прав других и удовлетворения
справедливых требований морали,
общественного порядка и общего
благосостояния в демократическом
обществе.
Отсюда следует
принципиальное требование, что ограничения
прав и свобод граждан допустимы только в
том случае и в той мере, в каких они
предусмотрены законодательством
конкретного государства и соответствуют
нормам международного права. В полной мере
указанное положение распространяется и на
ограничения прав и свобод граждан в
условиях чрезвычайного или военного
положения.
Анализ зарубежной практики
свидетельствует о том, что ограничения прав
и свобод в период чрезвычайного или
военного положения, как правило, не
распространяются на основные права
граждан; носят ограниченный по объему и
времени действия характер; применяются
только на основании соответствующего
законодательного акта. Даже при введении
чрезвычайного или военного положения
основные неотъемлемые права человека
должны непременно соблюдаться.
Отсюда
следует, что закрепленный в ч. 3 ст. 55
Конституции РФ принцип возможности
ограничения прав и свобод человека и
гражданина в той мере, в какой это
необходимо в целях обеспечения обороны
страны и безопасности государства,
содержит требование разумной
достаточности применяемых мер, которые
могут осуществляться только в такой
степени, в какой это требуется, при условии,
что такие меры не являются несовместимыми с
обязательствами Российской Федерации по
международному праву и не влекут за собой
дискриминации исключительно на основе
расы, цвета кожи, пола, языка, религии или
социального происхождения, а также не
предусматривают ограничения прав и свобод,
перечисленных в ч. 3 ст. 56 Конституции РФ и не
подлежащих ограничению ни при каких
обстоятельствах, в том числе и в условиях
чрезвычайного
