КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО ГРАЖДАН НА АЛЬТЕРНАТИВНУЮ ГРАЖДАНСКУЮ СЛУЖБУ
ГРАЖДАНСКУЮ СЛУЖБУ
П.И. ГАВРЮШЕНКО
П.И.
Гаврюшенко, майор юстиции, старший
юрисконсульт
административно-хозяйственного управления
Военно-воздушных сил.
"Следование праву
ограниченно свойственно устоявшемуся,
стабильно развивающемуся демократическому
обществу. В переходные эпохи, во время
социальных кризисов и революционных
потрясений, правопорядок рушится именно по
причине отказа от реализации действовавших
до сих пор правовых норм и принципов. Органы
государственной власти, органы управления,
суд, местная власть, сам народ (под влиянием
партий и движений), отказываясь от прежних
порядков, пытаются устанавливать и
формировать право собственными силами.
Причем правовые предписания всегда
адресуются другой стороне. О
самоограничении правом никто не думает. О
реализации права больше не говорят.
Механизмы обеспечения правопорядка в
действие не приводятся, а если приводятся,
то без должного эффекта. Такова ситуация в
России... реализация права зависит в первую
очередь от тех, кто его творит" (Теория права
и государства: Учебник для вузов / Под ред.
проф. Г.Н. Манова. М.: Издательство "БЕК", 1996. С.
201).
Правовая неопределенность при
кажущейся активности законодательной и
исполнительной власти, общественных
объединений, религиозных организаций в
полной мере распространилась и на проблему
альтернативной гражданской службы.
В
Конституцию РСФСР 1978 г. 21 апреля 1992 г. были
внесены изменения и дополнения. Впервые в
Российской Федерации Конституцией (ст. 45)
стало декларироваться, что "каждый
гражданин Российской Федерации, убеждениям
которого противоречит несение военной
службы, имеет право на ее замену
выполнением альтернативных гражданских
обязанностей в порядке, установленном
законом". Применяя совокупность
грамматического и логического толкования
упомянутой конституционной нормы, можно
сделать вывод, что для реализации права
граждан на замену военной службы
выполнением альтернативных гражданских
обязанностей необходимо принятие
соответствующего закона. В развитие
правового пространства, декларированного
Конституцией, в Законе Российской
Федерации "О воинской обязанности и военной
службе" от 11 февраля 1993 г. N 4455-1 (п. 2 ст. 1) было
определено, что "гражданин Российской
Федерации... вправе в соответствии с Законом
вместо прохождения военной службы
проходить альтернативную службу". Как
видим, конституционная норма "выполнением
альтернативных гражданских обязанностей"
заменена на определение "проходить
альтернативную службу". Этим же Законом (п. 1
ст. 25) было определено, что принятие решения
о направлении на альтернативную
гражданскую службу возлагается на
призывную комиссию. Далее Постановлением
Верховного Совета Российской Федерации "О
некоторых мерах, связанных с исполнением
Закона Российской Федерации "О воинской
обязанности и военной службе" от 19 мая 1993 г. N
4983-1 упомянутые правовые нормы вводятся в
действие с момента вступления в силу Закона
об альтернативной службе. Таким образом, в
соответствии с Конституцией (Основным
законом) Российской Федерации - России (с
изменениями, внесенными 21 апреля 1992 г.) до
принятия соответствующего закона
практическая реализация права граждан на
замену военной службы альтернативной была
невозможна.
"Практическая
необходимость отдельного закона, который
бы регулировал порядок выполнения этих
новых для государства и его граждан
обязанностей, подталкивала законодателей,
в результате чего в марте 1993 г. Комитетом
Верховного Совета Российской Федерации по
вопросам обороны и безопасности и
Комиссией Совета Национальностей
Верховного Совета Российской Федерации по
делам молодежи, спорта и физической
подготовки населения был представлен
официальный проект закона "Об
альтернативной гражданской службе".
Предварительно, а точнее, в январе 1993 г.
наиболее полный и, скажем, наиболее удачный
на тот момент проект закона был разослан по
всем заинтересованным государственным
структурам, в том числе и в Министерство
обороны Российской Федерации..." (Иванян М.
Военное лобби против гражданского // Власть.
Общенациональный политический журнал. 1996. N
7. С. 50).
Однако скрупулезной и
творческой, направленной на обеспечение
прав и интересов личности, общества и
государства работе над упомянутым
законопроектом не суждено было состояться.
Бурные политические события 1993 г. - борьба
за реальную власть в государстве между
Верховным Советом Российской Федерации и
Президентом Российской Федерации, издание
Президентом Российской Федерации
антиконституционного Указа N 1400 и, наконец,
события 3 - 4 октября 1993 г., приведшие к
разгону Верховного Совета Российской
Федерации, - объективно превратили проблему
подготовки и принятия закона "Об
альтернативной службе" в "наивную" и никому
не нужную затею. Этот законопроект "сгорел"
при пожаре в помещениях Верховного Совета
Российской Федерации.
Правовая
ситуация в определенной мере изменилась
после принятия всенародным голосованием 12
декабря 1993 г. Конституции Российской
Федерации, которая (ч. 3 ст. 59) декларирует:
"Гражданин Российской Федерации в случае,
если его убеждениям или вероисповеданию
противоречит несение военной службы, а
также в иных установленных федеральным
законом случаях имеет право на замену ее
альтернативной гражданской службой".
"Нельзя представить себе человека, несущего
только обязанности, как невозможно
представить и права человека без
обязанностей. Свобода только тогда
становится реальной, когда она обретает
черты порядка, основанного на праве, а
порядок - это и есть единство прав и
обязанностей" (Баглай М.В. Конституционное
право Российской Федерации. М.:
Издательская группа ИНФРА-НОРМА, 1998. С.
259).
Институт альтернативной службы не
является новым для законодательства
России. Еще в 1919 г. Декретом Совета Народных
Комиссаров РСФСР было признано право
верующих на замену военной службы на иную
общеполезную работу. Данная замена должна
была производиться по решению суда.
Аналогично решался вопрос и в
законодательстве СССР до принятия в 1939 г.
Закона о всеобщей воинской обязанности.
Кроме того, Российская Федерация взяла на
себя обязательство принять закон об
альтернативной гражданской службе в
порядке приведения национального
законодательства в соответствие со
стандартами Совета Европы при вступлении в
эту международную организацию.
Проект
закона был принят Государственной Думой в
первом чтении еще в 1994 г. В последующем в
течение восьми лет обсуждалось еще как
минимум пять альтернативных
законопроектов.
Отсутствие закона об
альтернативной гражданской службе при
одновременном наличии права на таковую в
Конституции Российской Федерации и ссылок
в ряде федеральных законов на эту службу
порождало определенные социальные и
правовые коллизии, не способствовало
укреплению авторитета государственной
власти.
Так, в п. 5 ст. 1 Федерального
закона "О воинской обязанности и военной
службе" установлено, что граждане имеют
право на замену военной службы
альтернативной гражданской службой в
соответствии с Конституцией Российской
Федерации и Федеральным законом. Решение о
направлении гражданина на альтернативную
гражданскую службу принимается призывной
комиссией (п. 1 ст. 28 указанного Федерального
закона). Согласно п. 1 ст. 52 Федерального
закона "О воинской обязанности и военной
службе" запас Вооруженных Сил Российской
Федерации создается из числа граждан, в том
числе прошедших альтернативную
гражданскую службу. А ч. 2 ст. 328 УК РФ даже
предусматривает уголовную ответственность
за уклонение от прохождения альтернативной
гражданской службы лиц, освобожденных от
военной службы.
28 июня 2002 г.
Государственной Думой принят Федеральный
закон "Об альтернативной гражданской
службе". После его одобрения Советом
Федерации 10 июля 2002 г. и подписания
Президентом России 25 июля 2002 г. этот Закон
был впервые официально опубликован 30 июля
2002 г. в "Российской газете".
Указанный
Закон в соответствии с его ст. 25 вступает в
силу с 1 января 2004 г.
Нет сомнений в том,
что принятие Федерального закона "Об
альтернативной гражданской службе" с
учетом его концептуальных положений
является важнейшим этапом построения
правового государства и представляет собой
очередной шаг в направлении развития
демократических институтов в Российской
Федерации.
Очевидно, что редакция
принятого Федерального закона "Об
альтернативной гражданской службе"
представляет собой компромисс между
полярными точками зрения на соотношение
сроков военной службы по призыву и
альтернативной гражданской службы, на
необходимость обоснования наличия у
гражданина права на замену военной службы
альтернативной гражданской службой, на
определение мест прохождения последней
непосредственно в указанном Федеральном
законе, на ряд других вопросов.
В том
числе и в этой связи не все положения
указанного Федерального закона не
бесспорны, а Закон в целом вряд ли можно
назвать образцовым и полностью готовым к
качественной его реализации.
Приходится констатировать, что подавляющее
количество федеральных органов
исполнительной власти и органов
исполнительной власти субъектов
Российской Федерации не в полной мере
осознают значимость предстоящих итогов
реализации Федерального закона "Об
альтернативной гражданской службе",
недостаточно четко представляют условия и
порядок прохождения гражданами
альтернативной гражданской службы и не
видят своей роли в организации этой службы.
Именно поэтому выработка механизма
реализации указанного Федерального закона
идет слишком медленно.
Большинство
участников процесса организации
альтернативной гражданской службы, во
многом находясь под влиянием лишь одной
точки зрения на концепцию альтернативной
гражданской службы и попыток адаптировать
в Российской Федерации международные
шаблоны альтернативной гражданской службы
без учета специфики общественного уклада и
социально-экономических условий в России,
ограничиваются представлением
использования потенциала этой службы
исключительно в социальной сфере и в
здравоохранении.
Вместе с тем
альтернативная гражданская служба могла бы
во многом способствовать решению кадровых
проблем целого ряда нуждающихся в
государственной поддержке отраслей
экономики.
Участники парламентских
слушаний 20 февраля 2003 г. на пути к
реализации Федерального закона "Об
альтернативной гражданской службе"
отметили следующие проблемы, которые могут
стать препятствием для качественной
реализации этого Закона либо послужить
поводом для возникновения проблем в других
сферах.
1. К таким положениям прежде
всего необходимо отнести положение п. 2 ст. 4
названного Федерального закона, в
соответствии с которым граждане проходят
альтернативную гражданскую службу, "как
правило, за пределами территорий субъектов
Российской Федерации, в которых они
постоянно проживают", а направление граждан
для прохождения альтернативной
гражданской службы в организации,
находящиеся на территориях субъектов
Российской Федерации, в которых они
постоянно проживают, осуществляется только
"при невозможности направления граждан для
прохождения альтернативной гражданской
службы за пределы территорий субъектов
Российской Федерации, в которых они
постоянно проживают".
Во-первых, в
названной норме говорится о территории
субъекта Российской Федерации, в котором
постоянно проживает гражданин, а вовсе не о
месте его жительства. Из этого следует, что
направление гражданина для прохождения
альтернативной гражданской службы в
пределах территории субъекта Российской
Федерации, в котором постоянно проживает
гражданин, в одном случае может
сопровождаться изменением его места
жительства, в другом - нет. В равной степени
это относится и к случаям направления
граждан для прохождения альтернативной
гражданской службы за пределы территории
субъекта Российской Федерации, в котором
они постоянно проживают.
Во-вторых,
направление граждан на альтернативную
гражданскую службу вне места их жительства
не может являться самоцелью, а должно
осуществляться только в случаях явно
выраженной государственной или
общественной в этом потребности,
соизмеримой с материальными затратами на
обеспечение прохождения альтернативной
гражданской службы гражданами вне их места
жительства.
В-третьих, указанная норма в
силу ее неконкретности (в частности,
понятие "при невозможности") может создать
реальную угрозу для возникновения и
развития коррупции в органах, принимающих
решение о месте прохождения альтернативной
гражданской службы.
2. Одной из основных
характеристик альтернативной гражданской
службы является место ее прохождения.
От того, в каких сферах, в каких
организациях и на каких должностях
граждане будут проходить альтернативную
гражданскую службу, зависит не только
сохранение (повышение) ими своей
квалификации или приобретение новой
специальности, но и эффективность
использования труда этих граждан в
целом.
Поэтому место прохождения
альтернативной гражданской службы должно
определяться исходя прежде всего из
интересов общества и государства. В этой
связи альтернативная гражданская служба
должна быть предусмотрена в любых
организациях, а не только в социальной
сфере и в сфере здравоохранения. Основное,
чему должны соответствовать такие
организации, - это отсутствие признаков,
характеризующих военную службу, главным из
которых является обязанность быть готовым
к вооруженной защите себя, других и
государства, к уничтожению противника в
условиях вооруженной агрессии против
Российской Федерации.
Граждане,
изъявившие желание заменить военную службу
по призыву альтернативной гражданской
службой, для прохождения последней могут
направляться в любые организации, где не
предусмотрена военная служба, включая
правоохранительные органы, организации
оборонно-промышленного комплекса,
образовательные учреждения,
сельскохозяйственные, строительные,
экологические организации,
жилищно-коммунальное хозяйство, сферу
обслуживания и т.д.
Таким образом,
прохождение альтернативной гражданской
службы должно быть предусмотрено не только
в организациях, подведомственных
федеральным органам исполнительной власти,
органам исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, органам местного
самоуправления, в организациях Вооруженных
Сил Российской Федерации, других войск,
воинских формирований и органов, но и в
других организациях, которые будут
определены в порядке, установленном
Правительством Российской Федерации.
3.
Федеральным законом "Об альтернативной
гражданской службе" в п. 1 ст. 4 предусмотрено
прохождение альтернативной гражданской
службы в организациях, подведомственных
федеральным органам исполнительной власти,
в организациях, подведомственных органам
исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, а также в
организациях Вооруженных Сил Российской
Федерации, других войск, воинских
формирований и органов в качестве
гражданского персонала. Там же отмечено,
что прохождение альтернативной
гражданской службы в организациях,
подведомственных органам местного
самоуправления, "определяется федеральным
законом".
