Законодательные гарантии осуществления информационных прав и обязанностей субъектов предпринимательской деятельности по отношению к государственным органам (право и экономика, n 11, 2003)
К ГОСУДАРСТВЕННЫМ ОРГАНАМ
(НА ПРИМЕРЕ
НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ)
Е.А. ЗВЕРЕВА
Зверева
Елена Арсеньевна
Судья Арбитражного
суда г. Москвы, председатель судебного
состава этого суда. Кандидат юридических
наук. Специалист по гражданскому праву.
Родилась 26 января 1958 г. в Москве. Окончила
ВЗЮИ. С 1975 г. работает в Арбитражном суде г.
Москвы.
Награждена медалью ордена "За
заслуги перед Отечеством" II степени. Автор
ряда статей в юридических журналах и книги
"Ответственность предпринимателя за
нарушение договорных
обязательств".
Особенность
предпринимательского (хозяйственного)
права, состоящая в том, что оно сочетает в
себе правовые институты, нормы и понятия,
относящиеся как к частному, так и к
публичному праву, проявляется особенно
ярко в связи с рассмотрением отношений,
возникающих по поводу информации, и
порождаемых этими отношениями прав и
обязанностей.
Правовая природа
информации обусловлена ее объективными
свойствами, такими, как субстанциональная
несамостоятельность, неисчерпаемость,
трансформируемость, преемственность,
универсальность, релевантность, системный
характер. Этими свойствами информации
определяется и специфичность
информационных прав и обязанностей. Так,
гражданское законодательство России
трактует информацию как особый объект
гражданских прав наряду с имуществом,
работами и услугами, результатами
интеллектуальной деятельности и
нематериальными благами (ст. 128 ГК РФ). Из
этого подхода вытекает принципиальное
отличие информационных прав и
обязанностей, в частности, от прав и
обязанностей, возникающих в связи с
имущественными сделками.
Отношения по
поводу информации могут иметь как
частноправовой, так и публично-правовой
характер. Соответственно наряду с
гражданскими информационными правами и
обязанностями существуют информационные
права и обязанности, устанавливаемые
публичным правом.
Информационные права и
обязанности
По своему содержанию
информационные права и обязанности могут
быть различными. К ним относятся: право на
получение информации (и соответственно
обязанность предоставлять информацию),
право на опровержение порочащей информации
(обязанность опровергать порочащую
информацию), право на сообщение и
распространение информации и др.
Рассмотрим право на получение информации и
обязанность предоставлять информацию,
возникающие у субъектов
предпринимательской деятельности по
отношению к государственным органам
(главным образом, на примере налоговых
органов) и предусмотренные российской
правовой системой механизмы обеспечения их
осуществления, т.е. речь пойдет о
публично-правовых правах и обязанностях
субъектов предпринимательской
деятельности в сфере информации.
Говоря
о механизмах обеспечения реализации
информационных прав и исполнения
информационных обязанностей субъектов
предпринимательской деятельности, прежде
всего нужно учитывать, что право одного
субъекта на получение информации от
другого субъекта должно корреспондировать
с обязанностью второго субъекта
предоставлять данную информацию первому
субъекту, в противном случае право и на
получение информации остается лишь
декларацией. Указанное условие является
необходимым, но не достаточным для
реализации указанного права, ибо
обязанность, не подкрепленная
ответственностью за ее неисполнение либо
иными способами обеспечения ее исполнения,
в свою очередь, не обеспечивает реализацию
права.
Право налоговых органов на
получение информации, значимой для
налогообложения, непосредственно от
налогоплательщиков установлено в подп. 1 п. 1
ст. 31 НК РФ. Налоговым органам предоставлено
право требовать от налогоплательщика или
налогового агента документы по формам,
установленным государственными органами и
органами местного самоуправления, служащие
основаниями для исчисления и уплаты
(удержания и перечисления) налогов, а также
пояснения и документы, подтверждающие
правильность исчисления и своевременность
уплаты (удержания и перечисления) налогов
(подп. 1 п. 1 ст. 31 НК РФ).
Помимо этого
налоговые органы наделяются еще рядом прав
по получению информации, содержание
которых направлено на то, чтобы получить
возможно более полную, более правильную и
более достоверную информацию. К ним
относятся права: проводить налоговые
проверки в порядке, установленном
Налоговым кодексом (подп. 2 п. 1 ст. 31 НК РФ);
вызывать на основании письменного
уведомления в налоговые органы
налогоплательщиков, плательщиков сборов
или налоговых агентов для дачи пояснений в
связи с уплатой (удержанием и
перечислением) ими налогов либо в связи с
налоговой проверкой, а также в иных случаях,
связанных с исполнением ими
законодательства о налогах и сборах (подп. 4
п. 1 ст. 31 НК РФ); осматривать (обследовать)
любые используемые налогоплательщиком для
извлечения дохода либо связанные с
содержанием объектов налогообложения
независимо от места их нахождения
производственные, складские, торговые и
иные помещения и территории, проводить
инвентаризацию принадлежащего
налогоплательщику имущества (подп. 6 п. 1 ст.
31 НК РФ); требовать от банков документы,
подтверждающие исполнение платежных
поручений налогоплательщиков,
плательщиков сборов и налоговых агентов и
инкассовых поручений (распоряжений)
налоговых органов о списании со счетов
налогоплательщиков, плательщиков сборов и
налоговых агентов сумм налогов и пени (подп.
11 п. 1 ст. 31 НК РФ); вызывать в качестве
свидетелей лиц, которым могут быть известны
какие-либо обстоятельства, имеющие
значение для проведения налогового
контроля (подп. 13 п. 1 ст. 31 НК РФ).
Норма о
праве вызова в качестве свидетелей лиц,
которым могут быть известны какие-либо
обстоятельства, имеющие значение для
проведения налогового контроля,
дублируется и в п. 1 ст. 90 НК РФ. На первый
взгляд, это дает налоговому органу широкие
возможности по получению информации от
свидетелей. Однако ст. 128 НК РФ,
устанавливающая ответственность
свидетеля, содержит в своей диспозиции
принципиальное уточнение: ответственность
наступает для лица, вызываемого в качестве
свидетеля только "по делу о налоговом
правонарушении". Таким образом, если
налоговый орган вызывает свидетеля, не имея
при этом акта об обнаружении налогового
правонарушения, то действия налогового
органа правомерны, однако свидетель может
не явиться в налоговый орган, и это не
повлечет для него санкций.
Что касается
права проведения налоговых проверок,
устанавливаемого подп. 2 п. 1 ст. 31 НК РФ, то
порядок их проведения как одной из форм
налогового контроля (п. 1 ст. 82 НК РФ)
устанавливается ст. ст. 87 - 89 НК РФ. Согласно
ч. 1 ст. 87 НК РФ налоговой проверкой могут
быть охвачены только три календарных года
деятельности налогоплательщика,
непосредственно предшествовавшие году
проведения проверки. Часть 3 ст. 87 НК РФ и ч. 2
ст. 89 НК РФ запрещают проведение налоговыми
органами повторных выездных налоговых
проверок и проведение выездной налоговой
проверки продолжительностью более двух
месяцев - в общем случае <*>.
-------------------------------
<*> Более детально
порядок назначения выездных налоговых
проверок определен в Приказе МНС России от 8
октября 1999 г. N АП-3-16/318 "Об утверждении
Порядка назначения выездных налоговых
проверок" (с изм. от 7 февраля 2000 г.).
Для
обеспечения реализации права налоговых
органов на проведение налоговых проверок
налоговое законодательство
предусматривает административную
ответственность за действия, затрудняющие
налоговым органам и органам налоговой
полиции выполнение их функций по
осуществлению налогового контроля. А
именно: ст. 124 НК РФ устанавливает
ответственность за незаконное
воспрепятствование доступу должностного
лица налогового органа, таможенного органа,
органа государственного внебюджетного
фонда на территорию или в помещение
налогоплательщика или налогового агента и
санкцию за него в виде штрафа в размере 5000
руб. Кроме того, согласно п. 3 ст. 91 НК РФ при
воспрепятствовании доступу должностных
лиц налоговых органов, проводящих
налоговую проверку, на территорию или в
помещения налогоплательщика руководителем
проверяющей группы составляется акт,
подписываемый им и налогоплательщиком, на
основании которого налоговый орган вправе
самостоятельно определить суммы налогов,
подлежащих уплате, на основании оценки
имеющихся у него данных о
налогоплательщике или по аналогии.
Недостаток этой нормы мы видим в том, что
она может быть распространена на случай
обоснованного воспрепятствования со
стороны налогоплательщика, например, если
налоговый орган в нарушение требования ч. 2
ст. 89 НК РФ предпринимает вторую выездную
налоговую проверку по одним и тем же
налогам за один и тот же период в течение
одного календарного года или
продолжительность которой превысила
допустимые сроки. Выходит, что в этом случае
обоснованное воспрепятствование
незаконным действиям налогового органа со
стороны налогоплательщика может послужить
основанием для самостоятельного
определения налоговым органом суммы
налогов, подлежащих уплате.
В связи с
этим предлагаются следующие изменения в ст.
91 Налогового кодекса РФ.
Абзац 1 п. 3 ст. 91
НК РФ изложить в следующей редакции:
"При воспрепятствовании доступу
должностных лиц налоговых органов,
проводящих налоговую проверку, на
указанные территории или в помещения (кроме
жилых помещений) руководителем проверяющей
группы (бригады) составляется акт,
подписываемый им и налогоплательщиком. В
случае если воспрепятствование было
неправомерным, на основании этого акта
налоговый орган вправе самостоятельно
определить суммы налогов, подлежащих
уплате, на основании оценки имеющихся у
него данных о налогоплательщике или по
аналогии".
Ответственность за
непредставление информации
Кодекс РФ об
административных правонарушениях
устанавливает административную
ответственность за непредставление
сведений, необходимых для осуществления
налогового контроля (ст. ст. 15.5 и 15.6 КоАП РФ).
Непредставление в установленный
законодательством о налогах и сборах срок
либо отказ от представления в налоговые
органы, таможенные органы и органы
государственного внебюджетного фонда
оформленных в установленном порядке
документов и (или) иных сведений,
необходимых для осуществления налогового
контроля, а равно представление таких
сведений в неполном объеме или в искаженном
виде влечет наложение административного
штрафа на граждан в размере от одного до
трех минимальных размеров оплаты труда; на
должностных лиц - от трех до пяти
минимальных размеров оплаты труда (п. 1 ст.
15.6 КоАП РФ). Для должностных лиц
предусмотрена административная
ответственность за несвоевременное
представление налоговой декларации, что
влечет административный штраф в размере от
трех до пяти МРОТ (ст. 15.5 КоАП РФ).
Специальный состав административного
правонарушения установлен за грубое
нарушение правил ведения бухгалтерского
учета и представления бухгалтерской
отчетности, а равно порядка и сроков
хранения учетных документов (ст. 15.11 КоАП
РФ).
При этом под грубым нарушением
правил ведения бухгалтерского учета и
представления бухгалтерской отчетности
понимается искажение сумм начисленных
налогов и сборов не менее чем на 10% и (или)
искажение любой статьи (строки) формы
бухгалтерской отчетности не менее чем на 10%.
Совершение должностным лицом организации
данного правонарушения наказывается
административным штрафом в размере от 20 до
30 МРОТ.
Меры ответственности за
непредставление или несвоевременное
представление информации содержатся в ряде
отраслевых законов. Так, согласно п. 3 ст. 27
Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ
"Об обязательном пенсионном страховании в
Российской Федерации" неправомерное
несообщение (несвоевременное сообщение)
лицом сведений, которые оно должно было
сообщить в орган Пенсионного фонда РФ,
влечет взыскание штрафа в размере 1000 руб.
Несвоевременное сообщение таких сведений,
совершенное повторно в течение
календарного года, наказывается штрафом в
размере 5000 руб.
Ответственность за
непредставление в установленные сроки
сведений, необходимых для ведения
персонифицированного учета, либо
представление неполных и (или)
недостоверных сведений установлена ст. 17
Федерального закона от 1 апреля 1996 г. N 27-ФЗ
"Об индивидуальном (персонифицированном)
учете в системе обязательного пенсионного
страхования".
В этом случае к
организациям могут быть применены
финансовые санкции в виде взыскания 10%
причитающихся за отчетный период платежей
в Пенсионный фонд РФ, взыскание которых
производится в судебном порядке органами
ПФР. Санкции за нарушение установленного
срока представления отчетности в Фонд
социального страхования РФ установлены ст.
19 Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ
"Об обязательном социальном страховании от
несчастных случаев на производстве и
профессиональных заболеваний":
несвоевременное представление отчетности
в ФСС России влечет наложение штрафа в
размере 1000 руб., а за повторное совершение
указанного правонарушения в течение
календарного года - штрафа в размере 5000
руб.
Статьей 15 Федерального закона от 21
ноября 1996 г. N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете"
установлена обязанность организаций
представлять бухгалтерскую отчетность в
органы государственной статистики.
Ответственность за непредставление
сведений в органы статистики, в том числе
бухгалтерской отчетности, установлена ст.
13.19 КоАП РФ. Так, нарушение должностным
лицом порядка представления
статистической информации, а равно
представление недостоверной
статистической информации влечет
наложение административного штрафа в
размере от 30 до 50 МРОТ.
При решении
вопроса об ответственности за неисполнение
обязанности предоставлять информацию
необходимо принимать во внимание все
обстоятельства непредставления информации
с учетом всей совокупности условий
предоставления информации, установленной
законом. Проиллюстрируем это на примерах из
арбитражной практики, когда налоговым
органом была неправильно истолкована
обязанность по предоставлению налоговому
органу информации об открытии банковского
счета. Согласно п. 2 ст. 23 НК РФ
налогоплательщики - организации и
индивидуальные предприниматели обязаны
письменно сообщать в налоговый орган по
месту учета об открытии или закрытии счетов
в 10-дневный срок. Статья 118 НК РФ
предусматривает ответственность за
нарушение этого срока - взыскание штрафа в
размере 5 тыс. руб. МНС России своим письмом
от 1 февраля 2002 г. N 14-3-04/218-Г530 распространило
эту обязанность на текущие валютные,
транзитные валютные и специальные
транзитные валютные счета. Согласно ч. 2 ст.
132 НК РФ несообщение банком налоговому
органу сведений об открытии или закрытии
счета организацией или индивидуальным
предпринимателем влечет взыскание штрафа в
размере 20 тыс. руб.
На этом основании
ИМНС по результатам проведенной проверки
приняла решение о привлечении банка к
ответственности в виде взыскания штрафа,
предусмотренного п. 2 ст. 132, за несообщение
банком в налоговый орган об открытии 11
организациям-налогоплательщикам
транзитных валютных счетов. Судами первой и
второй инстанций иск ИМНС был удовлетворен,
