Реформирование конституции российской федерации: возможность и необходимость
Хабриева Талия Ярулловна - директор ИЗиСП,
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист РФ.
Десятилетний
юбилей Конституции Российской Федерации -
серьезный повод для того, чтобы обратиться
к вопросам реализации положений
российского Основного закона и дальнейших
его перспектив.
Оценка Конституции 1993 г.
как в отечественной, так и зарубежной науке
неоднозначна. На международной
конференции, посвященной десятилетию
демократического конституционализма в
постсоциалистических странах Центральной
и Восточной Европы, в 2000 году было отмечено,
что постсоциалистические конституции (в
том числе российская) внесли
незначительный вклад в интеллектуальные
достижения мирового конституционализма
<*>. Новые конституции являются
заимствованием или подражанием
конституционному регулированию развитых
стран <**>.
--------------------------------
<*>
См.: Ten Years of Democratic Constitutionalism in Central and Eastern Europe.
Lublin, 2001. P. 18.
<**> См.: Там же. P. 365.
В
России уже пятилетний юбилей Конституции
был встречен массовой критикой ее
положений. Ни одна научная конференция или
семинар, не говоря уже о политических
форумах, не обходились без предложений о
внесении конституционных поправок или
пересмотре Конституции. Высказывались и о
том, что "окончательная" реализация целого
ряда конституционных норм не сулит стране
ничего хорошего. Более того, именно то
обстоятельство, что некоторые положения
Конституции пока не воплощены в полном
объеме, заставляет настаивать на ее
скорейшем пересмотре" <*>.
--------------------------------
<*> Захаров А. К
проблеме совершенствования российской
Конституции 1993 года // Пробелы в российской
Конституции и возможности ее
совершенствования / Редактор-составитель
К.Г. Гагнидзе. М., 1998. С. 52.
И все же в целом
исследователи и политические деятели
оценивают российскую Конституцию как
"хорошую" <*>, как первую конституцию,
претендующую на роль реально действующего
основного закона <**>, как Конституцию,
лучше которой в обозримом будущем ничего не
предвидится <***>.
--------------------------------
<*> См.: Чиркин В.Е. Конституция:
российская модель. М., 2002. С. 10 - 11.
<**>
См.: Страшун Б.А. Не спешить с
конституционной реформой // Конституция как
фактор социальных изменений: Сборник
докладов. М., 1999. С. 86.
<***> См.: Кабышев
В.Т. Конституционализм в современной России
// Государство и право на рубеже веков:
Конституционное и административное право:
Материалы Всероссийской конференции. М., 2000.
С. 10 - 11.
Конституция Российской Федерации
принципиально отличается от прежних актов
конституционного законодательства СССР и
России. Она несет в себе новые ценности и
ориентиры политического и
социально-экономического развития, в
центре которых стоят основные права и
свободы человека. Конституция России
создана с учетом современных идей
конституционализма, таких, как свобода,
гуманизм, права личности, разделение
властей, представительная форма правления.
Действующая российская Конституция -
подлинный источник права и применяется
непосредственно не только Конституционным
Судом, но и всеми иными судами. На основе
Конституции выстроена новая система
организации публичной власти,
конституционные механизмы, препятствующие
возрождению тоталитарного общества и
государства и способствующие защите прав
граждан от произвола со стороны
государства. Теперь Конституция служит
одним из важнейших инструментов проведения
политических и экономических реформ,
создания гражданского общества, рыночной
экономики. Более того, конституционная
реформа 1993 г. открыла путь экономическим,
политическим, социальным и иным
преобразованиям.
Конституция РФ
действительно принята в спешке, в
своеобразных условиях сложных
национально-территориальных проблем,
противоборства политических сил,
принявшего вооруженные формы, в ситуации,
когда общество отказалось от "прошлого", но
еще не вступило в "будущее". В ней есть
неудачные формулировки, конструкции, в том
числе по принципиальным вопросам (например,
определенная несогласованность ст. 10 и 11
или положений о вхождении одного
равноправного субъекта Российской
Федерации в другой равноправный субъект), в
связи с чем при всех усилиях
Конституционного Суда РФ не всегда удается
найти удачное решение. Однако Конституция
изначально рассматривалась как переходная,
определяющая новые конституционные
ориентиры. Но довольно скоро стала все
увереннее звучать позиция о необходимости
полноценной реализации положений
Конституции 1993 г., использования всего ее
ресурса без ее реформы. Однако уже в 1994 году
была предпринята первая попытка внесения в
нее изменений <*>.
--------------------------------
<*> Совет Федерации
внес в Государственную Думу проект
федерального конституционного закона "О
поправках к частям 3 и 4 статьи 105
Конституции Российской Федерации" (см.:
Постановление Совета Федерации от 17
декабря 1994 г. N 306-1 СФ // СЗ РФ. 1994. N 35. Ст.
3665).
Большинство же имеющихся проектов
поправок не преследовало цели добиться
улучшения конституционного текста.
Требования об изменении Конституции во
многом были вызваны политическими
причинами. В основном корректировке
предлагалось подвергнуть главы об органах
власти. Рассмотренные Государственной
Думой поправки к Конституции
предусматривали: усиление полномочий
Федерального Собрания в сфере
парламентского контроля (1999 г.), расширение
перечня членов Правительства Российской
Федерации, назначение на должность и
освобождение от должности которых требует
получения согласия Государственной Думы
(1999 г.), новый порядок формирования Совета
Федерации (2003 г.), изменения субъектного
состава Российской Федерации (2003 г.) и др.
Сегодня дебаты по этим вопросам утихли,
хотя неудовлетворенность конституционным
текстом все же осталась.
Так,
возвращаясь к теме регулирования публичной
власти, отметим, что публичная власть
принадлежит не только государству.
Публичная власть есть у всякого
территориального коллектива. Субъект
федерации, муниципальное образование -
территориальные коллективы; и всякий
человек, организация, находящиеся на их
территории, подпадают под их публичную
власть (правда, ограниченную, в отличие от
власти государства). Известно, что субъекты
федерации во всех странах издают свои
законы, а органы местного самоуправления
могут, например, устанавливать в
определенных размерах местные налоги. В
Конституции России явно недостает
регулирования проблем федеративного
устройства, принципов местного
самоуправления.
В конституционной
регламентации основ политической системы
отсутствуют положения о партиях и их роли. И
это в условиях, когда их роль в Российской
Федерации возрастает и они включаются в
политическую жизнь не только федерального
центра, но и регионов. В статье 13
Конституции есть только слово
"многопартийность", между тем как
конституционная институционализация
политических партий в мире - давно
свершившийся факт (например, в ФРГ, Греции,
Чехии, Франции).
В сфере экономических
отношений в Конституции РФ недостает норм о
социальной роли частной собственности
(такие положения есть в бразильской,
испанской, итальянской, германской и других
конституциях). Это способствовало бы более
точному решению вопросов о национализации
и приватизации собственности. Нет
положений об индикативном (недирективном)
планировании, хотя этот советский опыт
по-другому воспринят в некоторых
зарубежных странах (Испании, Индии, Франции,
не говоря уже о Китае). В сфере социальных
отношений российская Конституция
нуждается в закреплении принципов
социальной солидарности, социальной
справедливости. Эти нормы также есть во
многих зарубежных конституциях.
Требует уточнения регулирование
социальной роли государства ("социальное
государство"). В мире пересматривается
концепция "государства благоденствия",
которое, как теперь считается в западной
литературе <*>, ослабляет активность
личности, ее заботу о себе, о семье. Вместо
этого все шире распространяется концепция
"государства труда". Она предполагает, что
государство должно обеспечивать только
основные нужды человека (определенный
уровень образования, здравоохранения,
инфраструктуру), но тот сам должен
принимать меры для своего благополучия.
Государственная же поддержка должна
касаться в первую очередь тех граждан,
которые уязвимы в социальном плане.
--------------------------------
<*> См. подробнее:
Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 76 - 77.
В российской
Конституции следовало бы закрепить и
некоторые принципы духовной жизни общества
(сейчас этого почти нет) и сделать отсюда
практические выводы - например, создать
общественные советы при средствах массовой
информации (это предусмотрено
конституциями Португалии, Италии и др.).
Ни одна конституция не является
совершенной. Неурегулированность тех или
иных вопросов основным законом нельзя
считать его недостатком и даже
конституционным пробелом (например, в
Конституции Германии не закреплены право
на благоприятную окружающую среду, право на
охрану здоровья и медицинское
обслуживание, обязанность платить налоги).
Трудно представить себе исчерпывающий
перечень вопросов, требующих
конституционного регулирования, тем более
что он зависит от многих условий:
исторических, социально-политических,
целевого назначения конституции, степени
зрелости общественных отношений и др.
Известно, что часть вопросов в российской
Конституции 1993 г. была упущена намеренно, по
политическим соображениям, и она во многом
явилась результатом компромисса права с
политикой. Но некоторые вопросы не были
урегулированы, потому что еще не
сформировалось четкого представления о
том, как должны развиваться эти отношения.
Поэтому Конституция во многом не
развернута.
Следует признать, что
основы конституционного строя России
вобрали в себя ценности мирового
конституционализма и вряд ли уже смогут
подвергнуться принципиальному пересмотру.
Пока эти идеалы в российских условиях
выступают не столько отражением
действительности, сколько целью, к которой
надо стремиться. Но конституциям в принципе
присуще наличие политических деклараций.
Во многом это программа деятельности
государства. Замечено, что принципы
современного конституционализма оказались
в Конституции России исключительно
стараниями ученых и под влиянием всеобщей
демократической эйфории <*>. Принимая
Конституцию, российское общество явно
отставало от нее в своем развитии.
--------------------------------
<*> См.: Концепция
стабильности закона. М.: Проспект, 2000. С. 56.
.">Статья 1 Конституции Российской
Федерации определяет российское
государство как социальное и правовое,
обозначая эти качества не как цели, а как
уже достигнутый результат. Хотя
государственная власть осуществляет
некоторые меры социального порядка,
существование бедности, то есть наличие
части населения страны с доходом, не
превышающим установленного прожиточного
минимума, является серьезной
социально-экономической проблемой
современной России. Государство не
обеспечивает необходимого уровня жизни
населения, не предоставляет ему
необходимых социальных услуг и,
следовательно, не является еще социальным
государством. Не завершена и правовая
реформа, само законодательство далеко еще
не совершенно. Продолжается судебная
реформа, нарабатывается престиж судебной
власти. Очевидно - и это вытекает из
содержания многих других норм Конституции,
- что названные свойства пока остаются
целью государственно-правового развития.
Но, будучи непосредственно выраженными в
Конституции, они определяют поведение
адресатов права.. Конституция только
тогда на деле является основным законом,
высшим по юридической силе актом, когда ее
принципы и нормы воплощаются в действиях
всех их адресатов. Однако особенность
правореализации в данном случае состоит
как раз в составе субъектов, призванных
проводить конституцию в жизнь, в
ранжировании этих субъектов. В первую
очередь - в деятельности органов
государства и должностных лиц, поскольку
конституционализм по сути своей направлен
на ограничение деятельности государства по
отношению к обществу, так как именно власть
прежде всего связывается конституционными
установлениями. Реализация конституции
требует серьезной организационной работы
государственных органов и органов местного
самоуправления. Разумеется, граждане, их
объединения и все негосударственные
учреждения также призваны соблюдать
конституцию. Более того, некоторые ее нормы
прямо адресованы гражданам. И, по-видимому,
по отношению к гражданам следует говорить
об их большей активности. В особенности,
когда конституция принимается на
референдуме. В противном случае
завоеванные социально-политические и
правовые ценности будут поставлены под
угрозу. "Если у конституции нет авторитета в
обществе, это как бы признак того, что она не
имеет реального значения; и наоборот - даже
если не все еще существует, что заложено в
конституции, но у граждан есть вера в
непреложность конституционных постулатов,
она поможет скорректировать
действительность в духе основного закона"
<*>.
