Интересы службы как объект уголовно-правовой охраны(с.м. зубарев)
Материал подготовлен с использованием
правовых актов
по состоянию на 15 ноября
2003 года
С.М.
ЗУБАРЕВ
--------------------------------
<*>
Данная статья выполнена при информационной
поддержке компании "".
С.М. Зубарев, канд.
юрид. наук, доцент, зам. заведующего
кафедрой правового обеспечения управления
Государственного университета
управления.
Формирование
демократического правового государства в
России невозможно без совершенствования
всех видов служебной деятельности. От
качества выполнения своих обязанностей
государственными, муниципальными и иными
служащими во многом зависит судьба
политических, социальных и экономических
реформ в стране. В связи с этим разработка
теоретических и прикладных вопросов
уголовно-правовой охраны интересов службы
приобретает все большее значение.
Слово
"служба" в русском языке имеет много
значений <*>. С.И. Ожегов определяет
службу как работу, занятия служащего, а
также место его работы. Соответственно
служащий - это лицо, работающее по найму в
различных областях умственного труда, а
служить - значит нести, исполнять службу;
делать что-нибудь для кого-нибудь,
выполнять чью-нибудь волю, приказания,
направлять свою деятельность на пользу
чего-нибудь <**>.
--------------------------------
<*> Например, в "Современном словаре
русского языка" содержится шесть
определений данного понятия. См.:
Современный словарь русского языка: в 4-х т.
М., 1988. Т. IV. С. 143 - 144.
<**> Ожегов С.И.,
Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского
языка. Изд. 4-е. М., 1997. С. 732.
Служба
представляет собой один из видов социально
полезной деятельности, объектом
воздействия которой является человек.
Специфика труда служащих состоит в том, что
они: 1) обладают особым предметом труда -
информацией, которая в то же время
выступает средством их воздействия на
управляемых (обслуживаемых); 2) воздействуют
на людей, обслуживают их; 3) непосредственно
материальных ценностей не создают, но
обеспечивают условия для их производства; 4)
обычно заняты умственным трудом; 5) работают
возмездно, получают заработную плату; 6)
занимают должности в легальных
организациях, работают на профессиональной
основе; 7) работают в "чужих интересах", т.е.
выполняют волю тех, кому подчинены,
действуют в интересах тех, кто оплачивает
работу <*>.
--------------------------------
<*>
Бахрах Д.Н. Административное право. М.:
Норма, 2001. С. 108.
Значимость для общества и
сложность служебной деятельности
определили необходимость изучения этого
феномена с позиций различных отраслей
научных знаний. В последнее время появились
научные труды, где служба рассматривается в
общем понимании - как один из видов
оплачиваемой профессиональной
деятельности людей, в которой
заинтересовано общество <*>, как
"профессиональная деятельность
определенного контингента - служащих - по
организации исполнения и практической
реализации полномочий государственных,
общественных и иных социальных структур"
<**>.
--------------------------------
<*>
Козбаненко В.А. Основы государственной
службы и кадровой политики Российской
Федерации. М., 1999. С. 18.
<**> Манохин В.М.
Служба и служащий в Российской Федерации:
правовое регулирование. М., 1997. С. 9.
В
отечественной юриспруденции наиболее
полно разработаны теоретические и
прикладные проблемы государственной
службы <*>. Данное понятие
рассматривается в "узком" (нормативном) и в
"широком" (научном) смысле. Впервые
нормативное определение государственной
службы как профессиональной деятельности
по обеспечению исполнения полномочий
государственных органов было дано в ст. 2
Федерального закона от 31 июля 1995 г. "Об
основах государственной службы Российской
Федерации" <**> (Закон о госслужбе).
--------------------------------
<*> См., напр.: Бахрах
Д.Н. Государственная служба в Российской
Федерации. Екатеринбург, 1995; Лазарев Б.М.
Государственная служба. М., 1993; Манохин В.М.
Служба и служащий в Российской Федерации:
правовое регулирование. М., 1997; и др.
<**> Собрание законодательства
Российской Федерации (СЗ РФ). 1995. N 31. Ст. 2990,
2000. N 46. Ст. 4537.
В зависимости от сферы
общественно полезной деятельности, от рода
социальной организации, где служащие
исполняют должности, от порядка их
подчиненности и источников финансирования
службы различаются на виды. В настоящее
время в литературе выделяют прежде всего
государственную и негосударственную
службы <*>.
--------------------------------
<*>
См., например: Манохин В.М. Указ. соч. С. 14 - 19;
Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. М.,
1996. С. 160.
Наиболее полная классификация
видов государственной службы в зависимости
от а) конституционно-федеративного
устройства государства и б)
функционально-видовых особенностей
деятельности государственных органов
предложена В.А. Козбаненко <*>. По первому
основанию он выделяет федеральную
госслужбу и госслужбу субъектов РФ. По
второму - гражданскую и военную
государственные службы. Гражданская
госслужба, в свою очередь, подразделяется
на: общеадминистративную (президентская,
парламентская, правительственная,
исполнительная); специализированную
(налоговая, дипломатическая,
контрольно-надзорная, избирательная,
правозащитная, финансово-кредитная,
альтернативная); правоохранительную
(судебная, прокурорская, милицейская,
налогово-полицейская, таможенная,
безопасности, юстиции, разведывательная,
нотариальная). Военную службу, по мнению
автора, составляют два подвида - войсковая
(Вооруженные Силы РФ и войска иных
министерств и ведомств) и военизированная
(охранная, пожарная, фельдъегерская,
правительственной связи, спасательная,
казачья).
--------------------------------
<*>
Государственное управление: основы теории
и организации: Учебник. В 2 т. Т. 2 / Под ред.
В.А. Козбаненко. Изд. 2-е, с изм. и доп. М.:
Статут, 2002. С. 265 - 270.
Такой подход отчасти
нашел отражение в Федеральном законе от 27
мая 2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной
службы Российской Федерации" <*> (Закон о
системе госслужбы), в котором
государственная служба подразделяется на
три вида: гражданскую, военную и
правоохранительную (ст. 2).
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2003. N 22. Ст.
2063.
К негосударственным видам службы В.М.
Манохин, в частности, относит:
муниципальную службу; службу в
государственных предприятиях и
учреждениях, не имеющих статуса
государственного органа; в аппарате
объединений граждан, создаваемых на основе
ФЗ от 19 мая 1995 г. "Об общественных
объединениях"; в аппарате политических
партий; в органах управления в системе
кооперативных организаций; в частных
организациях (предприятиях и учреждениях)
<*>.
--------------------------------
<*>
Манохин В.М. Указ. соч. С. 18.
Приведенные
классификации существуют в настоящее время
наряду с некоторыми другими и пока не
получили окончательного нормативного
закрепления, поэтому могут быть
подвергнуты определенной критике, но в
целом они охватывают весь спектр
многообразной современной служебной
деятельности. По нашему мнению, разделение
службы на виды и подвиды определяется
статусом социальной структуры, где она
осуществляется, содержанием стоящих перед
ней общественно полезных целей и задач.
Разнообразные виды службы выполняют
функции регулятора поведения людей во
многих сферах общественных отношений,
обеспечивают процесс социального
управления, воздействуя на политическое и
социально-экономическое развитие
институтов государства и общества,
оказывают содействие осуществлению прав и
свобод граждан, интересов общества и
государства. Нормальная в соответствии с
законом, эффективная деятельность
государственных и иных общественных
структур непосредственно связана с
выполнением служебных полномочий
различными категориями служащих и
охватывается понятием интересов службы.
Слово "интерес" пришло в русский язык из
латинского "interest", что в переводе означает -
"имеет значение". Как научная категория это
понятие является предметом исследования
различных гуманитарных наук: философии,
социологии, психологии, политологии, этики,
юриспруденции и других, что подчеркивает
его общенаучную значимость и
целесообразность междисциплинарных
обобщений для более точного определения в
качестве объекта уголовно-правовой охраны.
Практическое значение установления сути
понятия "интересы службы" как объекта
преступления заключается в необходимости
повышения уровня защиты различных видов
службы от преступных посягательств.
На
сегодняшний день данная категория активно
разрабатывается в теории уголовного права,
что связано с закреплением в новом
уголовном законодательстве двух
самостоятельных групп преступлений,
посягающих на интересы государственной и
муниципальной службы (гл. 30 УК РФ) и на
интересы службы в коммерческих и иных
организациях (гл. 23 УК РФ), где
соответствующие интересы службы выступают
видовыми объектами.
Б.В. Здравомыслов
под интересами государственной службы
предлагает понимать "деятельность
управленческих систем, ведомств, органов, в
которых осуществляется государственная
служба". Они охватывают как в целом интересы
нормальной деятельности органов власти,
государственной службы и службы в органах
местного самоуправления, так и задачи и
функции, возложенные на отдельные
структурные звенья органов власти и
управления, включая администрацию (аппарат
управления) организаций, предприятий и
учреждений <*>.
--------------------------------
<*> Уголовное право России. Особенная
часть: Учебник / Отв. ред. проф. Б.В.
Здравомыслов. М.: Юрист, 1996. С. 385 -
386.
"Интересы государственной службы, -
считает Ю.И. Ляпунов, - состоят в безупречно
точном исполнении должностными лицами
положений Конституции РФ, конституций и
уставов субъектов РФ, в надлежащей,
соответствующей предписаниям и
требованиям других российских законов,
деятельности по обеспечению полномочий
государственных органов. Аналогичны
интересы службы в органах местного
самоуправления. Нарушение должностными
лицами этих интересов приводит к грубому
ограничению или ущемлению
конституционного правового статуса
граждан, иным отрицательным последствиям"
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
Уголовное право. Особенная часть: Учебник /
Под ред. Н.И. Ветрова и Ю.И. Ляпунова. М., 1998. С.
586.
По мнению Б.В. Волженкина, "интересы
государственной и муниципальной службы
заключаются прежде всего в четком, полном и
своевременном выполнении задач публичного
управления, стоящих соответственно перед
каждым государственным органом и органом
местного самоуправления" <*>.
--------------------------------
<*> Волженкин Б.В.
Служебные преступления. М.: Юрист, 2000. С.
97.
Приведенные формулировки интересов
государственной и муниципальной службы
аналогичны, но, на наш взгляд, не являются
бесспорными. Так, Б.В. Здравомыслов и Б.В.
Волженкин в своих определениях интересов
службы акцент делают на исполнении
органами государственной власти (местного
самоуправления) задач публичного
управления, это, безусловно, верно, но при
установлении ответственности конкретного
служащего трудно выявить взаимосвязь между
допущенным им правонарушением и
выполнением функций органом публичной
власти в целом. Ю.И. Ляпунов, формулируя
рассматриваемое понятие, обращает внимание
на исполнение служащими обязанностей по
обеспечению полномочий государственных
органов. В целом это оправданно, так как от
качества служебной деятельности отдельных
сотрудников во многом зависит реализация
задач, возложенных на орган
государственной власти или местного
самоуправления. В то же время в определении
интересов службы автор говорит только о
должностных лицах, что сужает круг
субъектов не только правонарушений, но и
преступлений в сфере публичной власти.
Сущность интересов государственной и
муниципальной службы как объекта
уголовно-правовой охраны, по нашему мнению,
можно установить, определив: а) социальное
предназначение института государственной
(муниципальной) службы; б) основные
обязанности государственного
(муниципального) служащего; в) обязанности
по конкретной должности государственной
(муниципальной) службы.
Закон о системе
госслужбы в ст. 1 определяет, что
государственная служба Российской
Федерации - это профессиональная служебная
деятельность граждан РФ по обеспечению
исполнения полномочий: Российской
Федерации; федеральных органов
государственной власти, иных федеральных
государственных органов; субъектов
Российской Федерации; органов
государственной власти субъектов
Российской Федерации, иных государственных
органов субъектов Российской Федерации;
лиц, замещающих должности, устанавливаемые
Конституцией Российской Федерации,
федеральными законами для
непосредственного исполнения полномочий
федеральных государственных органов; лиц,
замещающих должности, устанавливаемые
конституциями, уставами, законами
субъектов Российской Федерации для
непосредственного исполнения полномочий
государственных органов субъектов
Российской Федерации. В связи с этим
государственная служба является
социально-правовым институтом, который
призван осуществлять связующую роль между
государством и обществом, его основное
предназначение - "профессионально
выполнять и компетентно реализовывать
функции государственного управления по
организации и регулированию общества"
<*>. Изменение сущности российского
государства в постсоветское время повлекло
смену приоритетов государственной службы -
от служения интересам партийной
номенклатуры и государства к обеспечению
интересов общества и отдельной личности.
--------------------------------
<*>
Государственное управление: основы теории
и организации: Учебник. Т. 2. С. 247.
В ст. 18
Конституции РФ прямо устанавливается, что
именно права и свободы человека и
гражданина "определяют смысл, содержание и
применение законов, деятельность
законодательной и исполнительной власти,
местного самоуправления и обеспечиваются
государством". На достижение этих
результатов направлена проводимая в стране
модернизация государственной службы.
Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. N 1336
утверждена Федеральная программа
"Реформирование государственной службы
Российской Федерации (2002 - 2005 годы)" <*>,
целью которой является изменение
приоритетов работы государственных
органов в направлении содействия
экономическому и социальному прогрессу
через повышение эффективности реализуемых
ими функций, улучшение качественного
состава государственных служащих,
обеспечение прозрачности и открытости
государственной службы, оптимизация затрат
на ее развитие и ресурсное обеспечение по
уровням и видам.
--------------------------------
<*> См.: Указ Президента РФ от 19 ноября 2002
г. N 1336 "О федеральной программе
"Реформирование государственной службы
Российской Федерации (2002 - 2005
